Tribunal de Defensa de la Competencia
Recursos Contra Actos
del Servicio
Recurso nº 248
RESOLUCION (Expte. r 248/97, Sanidad Galicia)
Pleno
Excmos. Sres.:
Petitbò Juan, Presidente
Fernández López, Vicepresidente
Bermejo Zofío, Vocal
Alonso Soto, Vocal
Berenguer Fuster, Vocal
Hernández Delgado, Vocal
Rubí Navarrete, Vocal
Castañeda Boniche, Vocal
Pascual y Vicente, Vocal
En Madrid, a 29 de octubre de 1997.
El Pleno del Tribunal de Defensa de la Competencia (en adelante, el
Tribunal), con la composición expresada al margen y siendo Ponente el Vocal D. José
Hernández Delgado, ha dictado la siguiente Resolución en el expediente r 248/97 (1484/96
del Servicio de Defensa de la Competencia, en adelante el Servicio) incoado para resolver
el recurso interpuesto por la Federación Nacional de Centros y Empresas de
Hospitalización Privada contra el Acuerdo del Servicio, de 25 de junio de 1997, por el
que se archiva su denuncia de que el Servicio Gallego de Salud (en adelante, SERGAS) abusa
de su posición dominante en el mercado de prestación de servicios de alta tecnología
sanitaria del sur de la provincia de Pontevedra y que los acuerdos entre el SERGAS y el
Instituto Gallego de Medicina Técnica S.A. (MEDTEC) para la prestación de servicios de
alta tecnología sanitaria en las instalaciones de los Hospitales Xeral y Meixoeiro
infringen el artículo 1 de la Ley 16/1989, de Defensa de la Competencia (en adelante,
LDC).
ANTECEDENTES DE HECHO
1. El 11 de diciembre de 1996 la Federación Nacional de Centros y
Empresas de Hospitalización Privada denunció ante la Dirección General de Política
Económica y Defensa de la Competencia al SERGAS y a MEDTEC. Según la denunciante:
a. El SERGAS ha explotado de forma abusiva su posición de dominio en
el mercado de los servicios de asistencia sanitaria de Galicia aplicando en sus relaciones
de servicios con la empresa MEDTEC, cuyo único accionista es la Xunta de Galicia,
condiciones desiguales para prestaciones equivalentes a las que realizaban, sin tales
privilegios, otras empresas privadas a las que ha colocado en posición de imposibilidad
de competir.
Entre ellas, señala que el SERGAS ha concedido a MEDTEC el derecho a
instalarse dentro de sus hospitales, gozando de privilegios en cuanto a la utilización de
medios humanos y materiales. Además, a MEDTEC, empresa prestadora de servicios
asistenciales, se le entrega la gestión del servicio de urgencias médicas 061, que
dirige, a unos u otros proveedores de servicios asistenciales, las que se producen. Y
sobre todo, sin mediar concurso, se conceda, a MEDTEC, todos los contratos de prestación
de servicios de alta tecnología sanitaria del sur de la provincia de Pontevedra.
Por otra parte, el SERGAS concede a MEDTEC la posibilidad de facturar
sus servicios a un precio superior al de mercado, que venía pagando el SERGAS a otros
proveedores, y superior incluso a las tarifas máximas oficialmente publicadas, con lo que
teme que oferte a otros compradores de servicios de alta tecnología (compañías de
seguro libre asistencial, mutuas, compañías aseguradoras de automóviles, etc..) con
unos precios mucho más bajos que aquéllos que puedan ofertar sus competidoras que
carecen de un cliente "cautivo" como es el SERGAS para MEDTEC.
b. Consideran que los acuerdos entre el SERGAS y MEDTEC, aunque
desconocen su exacto alcance, restringen la competencia al retirar del mercado la demanda
de servicios sanitarios de alta tecnología por parte del SERGAS sin concurso previo y con
violación de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, estableciendo unos
precios privilegiados.
En el mismo escrito se solicitaba la adopción de medidas cautelares.
2. El Servicio, después de realizar una información reservada, dictó
Acuerdo, de 25 de junio de 1997, por el que decretaba el archivo de las actuaciones
derivadas de la denuncia, como consecuencia de considerar que al no observarse indicios
racionales de la existencia de conductas prohibidas por la Ley 16/1989, no procede la
incoación de expediente.
3. La denunciante recurrió dicho Acuerdo de archivo ante el Tribunal
mediante escrito con fecha de entrada 11 de julio de 1997, en el que básicamente muestra
su disconformidad con el análisis del Servicio y reitera los argumentos esgrimidos en su
escrito de denuncia.
4. Mediante escrito de 11 de julio, el Tribunal solicitó al Servicio
la remisión del informe sobre el citado recurso, así como las actuaciones seguidas
según lo dispuesto en el artículo 48.1 de la LDC. El Servicio, mediante escrito de 16 de
julio, comunicó que el recurso había sido interpuesto dentro del plazo de diez días
establecido en el artículo 47 de la LDC. En cuanto al fondo, el Servicio se reafirma en
la motivación dada para proceder al archivo de las actuaciones.
5. Por Providencia de 17 de julio de 1997 se puso de manifiesto el
expediente a la interesada para que formulara alegaciones.
6. En su escrito de alegaciones, con fecha de entrada en el Tribunal 17
de septiembre de 1997, la Federación Nacional de Centros y Empresas de Hospitalización
Privada critica la información reservada realizada por el Servicio y reitera su
petición.
7. El Pleno del Tribunal en su reunión del 7 de octubre de 1997
deliberó y en la del 14 de los mismos deliberó y falló, encargando al Vocal Ponente la
redacción de la presente Resolución.
8. El único interesado es la Federación Nacional de Centros y
Empresas de Hospitalización Privada.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
1. Los recursos contra el archivo de las actuaciones realizadas al
amparo del artículo 36.2 LDC han de resolverse limitándose a decidir si resulta acertada
la decisión del Servicio de no abrir expediente porque los datos de que disponía eran
suficientes para afirmar que no hay indicios racionales de conductas que vulneren alguna
de las prohibiciones incluidas en la LDC.
2. En este caso, las infracciones denunciadas son de dos tipos. Por una
parte, un posible abuso de posición dominante del SERGAS por aplicar condiciones
desiguales para prestaciones equivalentes consistentes fundamentalmente en: 1) conceder a
MEDTEC el derecho a instalarse en sus hospitales y utilizar sus medios humanos y
materiales; 2) entregar a dicha empresa la gestión del servicio de urgencias médicas
061; 3) concederle, sin concurso, los contratos de prestación de servicios de alta
tecnología sanitaria del sur de la provincia de Pontevedra y 4) conceder a MEDTEC la
posibilidad de facturar sus servicios a precios superiores a los de otros proveedores. Y,
por otra, un posible acuerdo restrictivo de la competencia entre el SERGAS y MEDTEC. Ver
Antecedente Fáctico 1.
3. De la información que obra en el expediente se desprende que:
1.El SERGAS es un organismo autónomo de carácter administrativo
dotado de personalidad jurídica propia y adscrito a la Consejería de Sanidad, creado por
la Ley 1/1989, de 2 de enero, (BOE del 13 de febrero), en cuyo artículo 1 figura que
tiene como finalidad "la gestión de los servicios sanitarios de carácter público
dependientes de la Comunidad Autónoma de Galicia y la coordinación integral de todos los
recursos sanitarios y asistenciales existentes en su territorio, en el ámbito de su
competencia.".
2.El MEDTEC es una Sociedad Pública Autonómica de la Xunta de
Galicia, creada por el Decreto 229/1994, de 14 de julio, cuyo objeto social es, de acuerdo
con el artículo 2 de sus Estatutos "la prestación de servicios de gestión,
consultoría y, prioritariamente, prestaciones de Alta Tecnología Sanitaria promoviendo
la eficacia, eficiencia y seguridad del Sistema Sanitario".
El capital de esta sociedad es íntegramente público, suscrito y
desembolsado por la Comunidad Autónoma y dicha sociedad queda adscrita a SERGAS.
4. El artículo 155 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de
las Administraciones Públicas, establece que la gestión del servicio público a través
de la creación de entidades de Derecho Público destinadas a este fin o de Sociedades de
Derecho privado en cuyo capital sea exclusiva o mayoritaria la participación de la
Administración o de un ente público de la misma, no estará sometida a las disposiciones
de la Ley relativas al contrato de gestión de servicios públicos. Se considera, por
tanto, que se trata de una gestión directa con medios propios de la Administración.
5. A la luz de lo señalado anteriormente se deduce que los hechos que
figuran en el Fundamento Jurídico 1 son actos administrativos cuya revisión no
corresponde a este Tribunal. Así, las actividades de MEDTEC pueden llevarse a cabo en los
locales del propio SERGAS puesto que, como se ha señalado anteriormente, se trata de una
sociedad pública autonómica adscrita al propio SERGAS, regulándose su prestación de
servicios a éste (tanto en materia de tipos de servicios como de precios) mediante
convenios.
Lo mismo cabe decir del encargo de la gestión de la Central de
Coordinación de Urgencias Médicas 061, que aparentemente tiene dependencia logística de
MEDTEC y funcional del SERGAS (a través de la Dirección General de Atención Primaria).
De hecho, el artículo 2º de la Orden de la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales
de 9 de octubre de 1995, por la que se regula la coordinación de la atención urgente
extrahospitalaria de la Comunidad Autónoma de Galicia, señala que "la Central de
Coordinación de Urgencias Médicas podrá ser gestionada directamente por el Servicio
Gallego de Salud o mediante régimen de concierto, a través de una entidad en todo caso
de naturaleza pública, dependiendo funcionalmente de la Dirección General de Asistencia
Sanitaria del Servicio Gallego de Salud, a través de la Subdirección General de
Atención Primaria.".
6. Por tanto, dado que, como se ha señalado, los hechos objeto de la
denuncia constituyen actos administrativos su revisión no corresponde a este Tribunal
sino a la jurisdicción contencioso-administrativa, y procede desestimar el recurso y
confirmar el Acuerdo del Servicio de 25 de junio de 1997, por el que se archivaron las
actuaciones derivadas de la denuncia presentada por la recurrente.
7. En cualquier caso, este Tribunal no puede dejar de resaltar que las
conductas denunciadas aparentemente suponen una grave distorsión del mercado de
prestación de servicios de alta tecnología sanitaria en Galicia.
Una parte de las pruebas y tratamientos de alta tecnología sanitaria
en la zona sur de la provincia de Pontevedra habían sido implantados por la iniciativa
privada, cuyo principal cliente era el SERGAS (y anteriormente el INSALUD). Sin embargo,
desde la puesta en funcionamiento de MEDTEC, dichas empresas privadas han visto disminuir
su demanda, viéndose su futuro amenazado a pesar de ofrecer sus servicios a tarifas
claramente inferiores a aquélla. Así, por ejemplo, de acuerdo con la Orden de 11 de
septiembre de 1995 por la que se establecen las normas para la revisión de las
condiciones económicas aplicables a la prestación de asistencia sanitaria concertada por
el SERGAS, la tarifa máxima aplicable a la asistencia sanitaria concertada para la
medicina nuclear Grupo 1 (gammagrafías cerebral, hepática, renal, tiroidea, etc.) es de
8.222 pts. y, sin embargo, en el convenio entre el SERGAS y MEDTEC de fecha 11 de julio de
1996 se fija para dicha prueba una tarifa en la primera fase (para el primer año) de
16.000 pts., siendo la tarifa base (años siguientes) 14.000 pts.
Este tipo de práctica aparentemente ni eficiente ni respetuosa con la
necesaria contención del gasto público parece, en principio, difícilmente compatible
con la Ley 1/1995, de 2 de enero, del Servicio Gallego de Salud, la cual en su artículo
20 señala: "El Servicio Gallego de Salud deberá garantizar la adecuada utilización
de todos los recursos sanitarios de Galicia pudiendo establecer conciertos con hospitales
privados y con otro tipo de entidades y organizaciones de prestación de servicios
sanitarios siempre que se cumplan las condiciones de acreditación y homologación
establecidas por la Consejería de Sanidad.
El Servicio Gallego de Salud facilitará la libre elección de médico
y centro sanitario dentro de los existentes en su demarcación territorial.".
8. Por otra parte, este Tribunal también desea mostrar su
preocupación por el comportamiento del órgano gestor de la Central de Coordinación de
Urgencias Médicas 061, que bien pudiera ser otra importante fuente de distorsión en el
mercado de servicios sanitarios. Así, existen en el expediente numerosas quejas de
hospitales privados en cuanto a su conducta, al proceder sistemáticamente al traslado de
lesionados de accidentes de tráfico (cuyo pago corresponde a las compañías de seguro de
automóvil) a los centros públicos, incluso aunque exista cerca del lugar del siniestro
un hospital privado debidamente equipado, lo que ocasiona al sector privado no sólo un
serio perjuicio económico sino también de imagen al dar la impresión de que los
accidentados no pueden ser atendidos adecuadamente en dichos hospitales.
Este comportamiento también pudiera ser incompatible con el artículo
20 de la Ley 1/1989 antes mencionada.
Por ello, la Consejería debería dictar una norma que, en dichos
casos, obligue a la Central de Coordinación de Urgencias Médicas 061 a tener un
comportamiento neutral, sin realizar un trato discriminatorio entre el sector público y
privado, para no distorsionar el mercado y permitir el adecuado cumplimiento del
mencionado art. 20 de la Ley 1/1989.
VISTOS los preceptos citados y los demás de general aplicación, el
Tribunal
HA RESUELTO
Unico: Desestimar el recurso interpuesto por la Federación Nacional de
Centros y Empresas de Hospitalización Privada contra el Acuerdo del Servicio de 25 de
junio de 1997, que se confirma.
Comuníquese esta Resolución al Servicio de Defensa de la Competencia
y notifíquese a los interesados, haciéndoles saber que agota la vía administrativa y
que contra ella sólo se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante la
Audiencia Nacional en el plazo de dos meses a contar de su notificación.
