El seguro de responsabilidad civil de los servicios públicos sanitarios

Miguel Roig Serrano
DLA - De Lapuerta Abogados

La Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ha supuesto un cambio fundamental, en mi opinión, en el planteamiento del seguro de responsabilidad civil de los organismos públicos de salud, cambio que, sin embargo, no parece que haya tenido todavía acogida en las pólizas de seguro, las cuales siguen redactadas pensando en su aplicación a típicos supuestos de responsabilidad civil en sentido estricto (esto es, la derivada del Código Civil, tanto contractual como extracontractual), que podemos denominar -sin ánimo peyorativo- responsabilidad civil "tradicional".

Así, las pólizas a las que se ha tenido acceso de algunos servicios autonómicos de salud vienen estructuradas en tres secciones según el riesgo cubierto (responsabilidad civil general, responsabilidad civil médica y responsabilidad civil profesional no médica), apareciendo en cada una de estas secciones como sujetos asegurados tanto el Organismo Público de que se trate como el personal facultativo a su servicio. Este sistema es el igualmente seguido en la póliza del INSALUD, con independencia de que se estructure o no en tres secciones: es asegurado tanto el INSALUD como sus médicos, en plano de igualdad absoluta y sin distinción alguna. Ello obedece, sin duda, a la lógica pretensión de dar cobertura tanto a la responsabilidad civil del empleador como a la del empleado a su servicio.

Sin embargo, este esquema tradicional quiebra cuando se pretende -como se pretende- dar cobertura con esas pólizas a la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas ex Ley 30/92 y el Real Decreto que la desarrolla (Real Decreto 429/1993, de 26 de Marzo).

Así, la Ley 30/92 establece que los particulares exigirán directamente a la Administración Pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio. El procedimiento que debe seguirse para la exigencia de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública es el establecido en el citado RD 429/93. Podemos destacar las siguientes notas esenciales:

1) La responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por los daños y perjuicios causados a los particulares por las autoridades y personal a su servicio es una responsabilidad directa (no subsidiaria) y objetiva, pues se impone siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; por lo tanto, a la hora de determinar la responsabilidad es indiferente la culpa o negligencia del médico que haya actuado en el ejercicio de su profesión; bastará para ello con que la lesión sufrida por el perjudicado provenga de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar.

2) Unicamente se excluyen de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública los daños producidos por fuerza mayor; eso significa, en principio, que la Administración Pública es responsable de los daños causados por caso fortuito (se entiende por fuerza mayor un suceso imprevisible o inevitable y extraño al funcionamiento del servicio de que se trate; mientras que se entiende por caso fortuito un suceso imprevisible o inevitable que sea inherente al funcionamiento del servicio).

3) El carácter objetivo de la responsabilidad de la Administración Pública no es obstáculo para la necesaria relación de causalidad entre el daño producido y el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

4) Se prevé la posibilidad de una acción de repetición por parte de la Administración Pública contra el personal a su servicio causante del daño en los casos de dolo o culpa grave. Es interesante adelantar que, hasta la fecha, no se contempla en las pólizas -al menos, que yo haya visto- la subrogación del asegurador en esta acción de repetición.

La aplicación de estos parámetros de la responsabilidad patrimonial a la estructura actual de las pólizas produce una serie de consecuencias nefastas para los aseguradores y, por tanto, para el pacífico desarrollo de la relación aseguraticia.

Y ello por cuanto, al colocar en un mismo plano, como asegurados, al organismo público y al médico, la reclamación por vía administrativa de responsabilidad patrimonial va a derivar prácticamente siempre en una obligación de indemnizar los daños causados y, por consiguiente, en la obligación del asegurador de cubrir esa indemnización, haciendo inútiles varias de las exclusiones normalmente establecidas en la póliza, puesto que se trata de exclusiones pensadas para una responsabilidad civil tradicional del facultativo, que no pueden operar si se reclama la responsabilidad patrimonial del organismo en vía administrativa.

Si a ello añadimos la no subrogación del asegurador en la acción de repetición en los casos de dolo o culpa grave, la responsabilidad del asegurador se convierte prácticamente en ineludible. Piénsese, por ejemplo, en exclusiones típicas establecidas en este tipo de pólizas, como son:

a) aquéllas que dejan fuera de la cobertura de la póliza los daños que deriven de la infracción o incumplimiento, por parte del personal facultativo, de las normas que rigen las actividades objeto del seguro.

b) las que excluyen los daños causados por actos fraudulentos o dolosos, o ejecutados bajo la influencia de narcóticos.

c) las que excluyen los daños derivados de recetar o administrar productos farmaceúticos no aprobados por la autoridad sanitaria.

En todos estos supuestos, una reclamación administrativa de responsabilidad patrimonial de la Administración deberá ser estimada, y deberá pagarse la correspondiente indemnización, no obstante la existencia de exclusiones en la póliza (por cuanto esas exclusiones no son de aplicación al organismo público en cuanto asegurado, sino al médico en cuanto -también- asegurado); quedando el ejercicio de acciones de repetición contra el causante del daño a la sola decisión del organismo público.

La sustitución de la estructura objetiva (o por riesgo) de las pólizas por una subjetiva (o por asegurado) permite salvar la contradicción anterior, distinguiendo tres secciones distintas de las actualmente utilizadas:

1) una que cubra la responsabilidad patrimonial del Servicio Público de Salud, único asegurado en su condición de responsable directo de los daños causados por el personal a su servicio, e incluyendo la facultad del asegurador de subrogarse en la posición del asegurado para repetir en los casos de dolo o culpa grave;

2) una segunda que cubra la responsabilidad civil del personal sanitario al servicio de la Administración, único asegurado, con el correspondiente juego de exclusiones respecto de las coberturas de las restantes secciones (pues, en caso contrario, lo que queda fuera de cobertura en la sección primera sería cubierto por la segunda, con lo que no se conseguiría el efecto buscado de adaptar la póliza a la estricta equivalencia de prestaciones que debe existir entre asegurador y asegurado en aplicación del artículo 1 de la Ley de Contrato de Seguro, y en aplicación -en definitiva- de la naturaleza misma del contrato en cuanto generador de obligaciones recíprocas entre las partes contratantes).

3) y una tercera sección que cubra la responsabilidad civil del personal no sanitario al servicio de la administración, único asegurado, con el correspondiente juego de exclusiones respecto de las coberturas de las demás secciones.

 

Lo expuesto constituye una de las posibles soluciones, sin perjuicio de cualesquiera otras igualmente válidas aunque más o menos polémicas que aquí solamente dejamos apuntadas, como el aseguramiento independiente de la responsabilidad patrimonial de la Administración, al margen completamente de la responsabilidad civil, o la contraria, consistente en no asegurar en absoluto la responsabilidad patrimonial de la Administración, habiéndose planteado algunas dudas sobre hasta qué punto es asegurable en nuestro Derecho dicha responsabilidad, o hasta qué punto deben las Administraciones Públicas trasladar la carga de esas responsabilidades a compañías aseguradoras privadas (piénsese la solución adoptada por el SERVASA en 1996, de cubrir mediante decreto la responsabilidad de sus médicos).

Lo cierto es que, a fecha de hoy, y sin perjuicio de las direcciones que pueden seguirse desde un punto de vista estrictamente procesal (nos referimos a la reforma de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), el Derecho sustantivo vigente impone a las administraciones públicas una responsabilidad patrimonial directa por los daños causados por el personal a su servicio, al mismo tiempo que remite a las normas civiles generales los supuestos de responsabilidad civil en que haya podido incurrir dicho personal a su servicio. Esta realidad sustantiva obliga a adaptar los contratos de seguro a sus especiales características, buscando siempre el equilibrio de prestaciones entre las partes, y procurando siempre -también por mandato legal- que las obligaciones asumidas por los aseguradores se ciñan a la delimitación de los riesgos cubiertos prevista contractualmente, pues no debe olvidarse que las obligaciones de los aseguradores se asumen dentro de los límites de la ley y del contrato (como resulta claramente de los artículos 1 y 73 de la Ley de Contrato de Seguro).