Excmos. Sres.:
Presidente:
D. Juan García-Ramos Iturralde
Magistrados:
D. Juan Antonio Xiol Ríos
D. Mariano Baena del Alcázar
D. Antonio Martí García
D. Rafael Fernández Montalvo

En la Villa de Madrid, a veinticinco de Junio de dos mil uno. Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, el recurso de instancia que con el número 126/1999, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador D. Alejandro González Salinas, en nombre y representación del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, contra el Real Decreto 2828/1998, de 23 de diciembre. Siendo parte recurrida el abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado y la procuradora Dª. Mª. Jesús González Díez en nombre y representación del Consejo General de Colegios de Odontólogos y Estomatólogos de España

PRIMERO.- El 26 de marzo de 1999 la representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 2828/1998, de 23 de diciembre (publicado en el Boletín Oficial del Estado del 26 de enero), por el que se aprueban los Estatutos Generales de los Odontólogos y Estomatólogos y de su Consejo General, ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

SEGUNDO.- En el escrito de demanda presentado por la representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

El Consejo General informó durante la elaboración de los Estatutos Generales impugnados por escrito de 13 de agosto de 1997 ante el Secretario General Técnico del Ministerio de Sanidad y Consumo y ante el Consejo de Estado por escrito de 7 de octubre de 1998.

En ambos informes se ponía de manifiesto la ilegalidad de los Estatutos por vulnerar la Ley de Colegios Profesionales, la cual impide crear dos colegios sobre una misma profesión o un colegio que incorpore a dos profesiones distintas.

Los Estatutos aprobados incluyen, sin embargo, en un único colegio a médicos y odontólogos y permiten que los médicos tengan que inscribirse obligatoriamente en el Colegio de Odontólogos.

Se formulan alegaciones en relación con la competencia, legitimación, acto objeto de recurso, no necesidad del recurso ordinario, plazo de presentación y forma del recurso.

Los Estatutos impugnados, además de vulnerar la Ley de Colegios Profesionales, son contrarios, al principio de interdicción de la arbitrariedad (artículos 9.3 de la Constitución). No pueden los odontólogos dictar las normas deontológicas ni controlar deontológicamente a quienes no son odontólogos, sino médicos.

Existe un principio general en virtud del cual la Ley de Colegios Profesionales prohíbe crear dos colegios sobre la misma profesión o un colegio que incorpore a dos profesionales distintos.

El artículo 4, apartado 5, de la Ley prohíbe otorgar a un colegio una denominación que no responda a la titulación poseída por sus componentes susceptible de inducir a error sobre quiénes son los profesionales integrados en el colegio. Esta norma, en relación con el artículo 3.2, modificado por la Ley 7/1997, de 14 de abril, establece que habrá sólo un colegio por cada profesión titulada y además establece que un colegio no puede abarcar a dos profesiones diferentes.

El que existiera un Colegio en el que se integraban los odontólogos y los médicos estomatólogos no legitima o legaliza la actual regulación en el mismo sentido.

Los anteriores Estatutos fueron aprobados por una simple Orden ministerial. La referida Orden nunca fue adaptada a la Ley de Colegios Profesionales, como exige la disposición adicional segunda de la misma. El régimen transitorio que estableció la Ley tampoco legitimó los estatutos entonces en vigor, sino que exigió que mantendrían su validez y eficacia en tanto se adaptaban a la propia Ley siempre que no se opusieran a lo dispuesto en la misma (disposición transitoria primera).

Cabría dudar de la legalidad de la Orden de 13 de diciembre de 1950, incluso antes de la Ley de Colegios Profesionales, por vulnerar el régimen de la Ley de 25 de noviembre de 1944, reguladora de las Bases de la Sanidad Nacional. Esta se refiere sólo a los Colegios Provinciales de Odontólogos, a pesar de que se había creado ya la especialidad de la Estomatología. La Ley de Bases supone que los médicos sin excepción están colegiados en el Colegio de Médicos y sólo los odontólogos en el Colegio de Odontólogos (Base 34' de la Ley).

La modalidad médica de.la Estomatología es una de aquellas a las que se refiere la Base al decir que se considera a efectos colegiales como ejercicio profesional la prestación de servicios en sus distintas modalidades.

La profesión de odontólogo es distinta a la de médico especialista en Estomatología y tal distinción impide reunir a ambos profesionales en un mismo colegio.

La fundamentación de los Colegios de Odontólogos y Estomatólogos se basaba, en exclusiva, en una premisa errónea: la de que el odontólogo y el estomatólogo pertenecían a la misma profesión, incluyendo ambas en el término genérico y vulgar de dentista.

Sin embargo, ello no es así. La Estomatología es una de las especialidades médicas según el Real Decreto 127/1984, de 11 de enero, por el que se regula la formación médica especializada y la obtención del título de médico especialista. En el apartado tercero del Anexo se cita la Estomatología, una de las especialidades médicas que no requieren formación hospitalaria. A ella sólo pueden acceder a los Licenciados en Medicina, es decir, los Médicos y no otros.

El Estomatólogo es médico y sólo médico. El Tribunal Supremo ha considerado que las especialidades médicas no constituyen una profesión independiente y distinta a la profesión de médico, que es una, por lo que no era necesario una Ley para regularlas. Así, entre otras muchas, sentencia de 7 de mayo de 1993. En esta sentencia se afirma que no se exige colegiación ad hoc para las múltiples especialidades médicas.

La exposición de motivos de la ley 10/1986, de 17 de marzo, que regula la profesión de odontólogo y las de otros profesionales relacionados con la salud dental, dice que las especialidades médicas en Estomatología y cirugía máxilo-facial continuarán siendo el máximo nivel médico especializado en este campo de salud y la disposición adicional de la misma Ley señala que la misma en ningún modo limita la capacidad profesional de los» Médicos y, concretamente, de los especialistas en Estomatología y Cirugía Máxilo-facial, que seguirán ejerciendo las mismas funciones que desarrollan actualmente, además de las señaladas en el artículo 1° de la Ley.

Lo mismo se establece en el Decreto 1594/1994, de 15 de julio, que desarrolla la Ley anterior, en su disposición adicional 2a.

En la reglamentación del Decreto se observa que ambas profesiones son diferentes al referirse a la capacidad profesional de los protésicos dentales y los higienistas.

Pueden tacharse de ilegales todos aquellos preceptos y normas de los Estatutos impugnados que incorporan regulación sobre la Estomatología. Los Estatutos se refieren en todo momento a los estomatólogos, cuando éstos se denominan Médicos Especialistas en Estomatología según el apartado tercero del Anexo del Decreto 127/1984, y tal denominación es de uso obligatorio, según el artículo 1°.

La ilegalidad es más patente en aquellos preceptos en que se obliga a los Médicos Especialistas en Estomatología a inscribirse en los Colegios de Odontólogos. Así, los artículos 2.4, 12 y 13.1.

No puede fundamentarse la legalidad de los Estatutos afirmando que existe hoy una situación práctica de que algunos Médicos Estomatólogos están incorporados de hecho en los Colegios de Odontólogos y debe mantenerse la obligación. Hoy ya existe una profesión propia independiente que es la Odontología y son los odontólogos y no los médicos los que obligatoriamente deben incorporarse a los Colegios propios de su profesión.

El dictamen del Consejo de Estado no resuelve la cuestión planteada. Afirma que no es lugar idóneo para suscitar la cuestión. Luego rechaza la alegación del Consejo General demandante con la absurda afirmación de que la incorporación de los Médicos Estomatólogos a los Colegios de Médicos nos es precisa para ejercer como tal estomatólogo. Y más sorprendente es la afirmación de que se ha desplazado de los Colegios de Médicos una especialidad, cuando lo cierto es que ninguna derogación expresa y tácita ha operado el Decreto impugnado respecto de los Estatutos Generales de la Organización Médica Colegial aprobados por Real Decreto 1018/1980, de 19 de mayo.

En relación con el principio de interdicción de la arbitrariedad en el ejercicio de la potestad reglamentaria cita la sentencia de 14 de diciembre de 1988. Los Estatutos impugnados son arbitrarios, contrarios a los criterios de la razonabilidad y al principio de la naturaleza de las cosas. El hecho de que los odontólogos y los estomatólogos traten enfermedades o anomalías de la boca no implica que ambos tengan que estar inscritos en el mismo Colegio. En los referidos Estatutos no se incluye a los demás profesionales que tratan de la boca y los dientes, es decir, a los cirujanos máxilo-faciales, que también son médicos especialistas, a los protésicos dentales y a los higienistas dentales. Según el artículo 1.4 de los Estatutos Generales de la Organización Médica Colegial deben inscribirse en los Colegios de Médicos los que ejerzan la profesión en cualquiera de sus modalidades. Es arbitrario mantener que los Médicos Especialistas tendrán que inscribirse también en otro Colegio. Del mismo modo que no existe un Colegio por cada una de las 49 especialidades médicas que existen, no debe existir un colegio para los Médicos Especialistas en Estomatología.

Si en su día tuvo algún sentido la existencia de un Colegio en el que concurrieran ambos profesionales hoy ya, a partir de la creación del nuevo título de odontólogo, debe regularizarse la situación y limitar el Colegio de Odontólogos a la agrupación exclusiva de éstos y no de los estomatólogos.

De lo contrario, a los médicos especialistas en Estomatología se les va a controlar mediante unas normas deontológicas y unas estructuras propias de profesión distinta y ajena a la medicina.

No se exige en los órganos de Gobierno de los Colegios y Consejos de Odontólogos un número cualificado de Médicos Especialistas en Estomatología, por lo que podría darse la circunstancia de que aquellos estén compuestos sólo por odontólogos, o en su mayoría, como de hecho sucede, lo que produciría una situación irregular.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se declare la nulidad, se anule o revoque y deje sin efecto los artículos 2.4, 12 y 13 de los Estatutos impugnados, en la parte que exige la inscripción o incorporación obligatoria de los Médicos Especialistas en Estomatología en los Colegios de Odontólogos y Estomatólogos.

TERCERO.- En el escrito de contestación a la demanda presentado por el abogado del Estado se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

La profesión de, «dentista» estuvo primeramente atribuida a unas personas que cursaban sólo una parte de los estudios correspondientes a la licenciatura de medicina y más adelante pasó a crearse una especialidad médica, la Estomatología, para que los especialistas médicos de esta naturaleza atendieran las cuestiones de la boca y de los dientes es decir, la profesión primeramente estuvo reservada a «semi-médicos» y a partir de un determinado momento se atribuyó a «súper-médicos».

Por exigencias de las directivas de la Comunidad Europea se dictó la Ley 10/1986, de 17 de marzo, completada con el Real Decreto 970/1986, que establece un nuevo título universitario, que además es un nuevo título profesional, el de licenciado en Odontología. A éstos se atribuyen la competencia profesional para el tratamiento de la salud dental.

A partir de este momento las personas que tienen habilitación para el tratamiento de la salud dental ya no son médicos, sino que son otros universitarios que tienen un título distinto. Se trata de dos profesiones distintas, con títulos académicos y profesionales distintos. Cuando el Real Decreto impugnado regula un colegio específico para la profesión que atiende a la salud dental no vulnera la Ley, pues a dos profesiones diferentes con dos títulos habilitantes distintos se corresponden dos colegios profesionales separados.

Resta el problema de las situaciones transitorias. La Ley 10/1986 no ignora la realidad histórica anterior. No ignora que esa misma actividad ha venido siendo desarrollada hasta 1944 por unos profesionales «semi-médicos» y a partir de entonces por otros profesionales «súper-médicos». La Ley recoge que en el futuro no solamente podrán atender ala salud dental los nuevos licenciados en Odontología, sino también aquellas personas que tienen un título antiguo de odontólogo y también los médicos estomatólogos. De esta manera por estas razones históricas se crea una profesión que, cuando vayan desapareciendo los antiguos titulados habilitados, corresponderá solamente a los licenciados en Odontología. Mientras esos titulados no desaparezcan, será ejercida por personas que tienen títulos académicos diferentes e incluso con valoraciones académicas muy distintas.

Cualquiera que sea la suerte en el futuro en torno ala subsistencia de los títulos de especialista médico en Estomatología ante el poder legislativo y ante la Universidad Española, lo cierto en la Ley de 1986 se crea la profesión nueva distinta del odontólogo y, en vez de reservar ésta única y exclusivamente a los licenciados en Odontología, también habilita para ejercer esa profesión distinta a unos concretos especialistas médicos, que son los estomatólogos.

Las referencia del Real Decreto, en lo que afecta a la Estomatología y a los estomatólogos, son coherentes con la legislación que aplica. Por ejemplo, el artículo 2.4 dice que pertenecerán obligatoriamente a los colegios nuevos «todos los odontólogos y estomatólogos que tengan dicha titulación y que practican el ejercicio profesional». No se dice que han de estar incluidos en este colegio profesional todos los estomatólogos, sino todos los estomatólogos y odontólogos que practiquen «la» profesión. La interpretación lógica de la Ley obliga a entender que a los estomatólogos a los que se les impone el deber de colegiación en el nuevo colegio es a los estomatólogos que ejerzan la profesión de odontólogos.

Con ello no se viola la Ley, sino que se la cumple, ya que la profesión de odontólogo debe corresponder al nuevo colegio separado del colegio médico. Deben estar en él, no solamente los que tengan el nuevo título de licenciado en Odontología, sino también todas aquellas personas que por disposición de la Ley estén habilitadas especialmente para ejercer esta profesión, por razones de arrastre histórico. El artículo 8, letra a) habla de «la de» la «profesión» y no las profesiones, aunque se contemplen diversas situaciones de acceso a esa única profesión.

Debe reconocerse que el médico estomatólogo, por el mero hecho de ser médico, tiene más competencias o habilitaciones académicas que el odontólogo. Pero ello solamente nos coloca ante la situación de que el médico estomatólogo, al día de hoy, tiene un título que le habilita para ejercer dos profesiones. Y, por consiguiente, si opta por ser médico de medicina general o por atender una infección de hígado, ese médico estomatólogo necesita estar colegiado en el colegio médico, porque está ejerciendo una profesión médica. Si quiere única y exclusivamente dedicarse ala salud mental, entonces está ejerciendo la profesión de odontólogo y como tal tiene que estar colegiado en el colegio creado para esta profesión. Si quiere ejercer ambas profesiones, entonces tiene que estar incardinado en ambos colegios profesionales para poder ejercer las dos distintas profesiones. En el Real Decreto no se prohíbe al médico estomatólogo que ejerza la profesión médica y que como tal esté incardinado en el colegio médico.

El único reproche que puede dirigirse al Real Decreto impugnado es el de no añadir estas explicaciones que se formulan. 0 quizá no aclarar con un mayor detalle que la profesión a la que se refiere el Estatuto del Colegio de Odontólogos es expresamente la profesión de odontólogo y que, por consiguiente, el estomatólogo que debe incluirse en el colegio es el que ejerce « la» profesión, es decir la profesión de odontólogo. Este es el defecto pedagógico o didáctico en el que quizás ha incurrido el Real Decreto teniendo en cuenta el contexto en que se produce.

El contenido del Real Decreto, sin embargo, es claro, utilizando los criterios interpretativos procedentes. Ni siquiera habrá confusión alguna. La jurisprudencia tiene consagrado el criterio de que las normas sólo pueden ser anuladas por lo que establecen y no porque algunas de sus interpretaciones posibles produzca ilegalidad. Si se aplicara de acuerdo con la interpretación ilegal entonces sería cuando habría que declarar que aquella aplicación es ilegal.

Termina solicitando que se tenga por contestada la demanda y en su día se dicte sentencia que la desestime por ser el Real Decreto impugnado conforme a Derecho.

CUARTO.- En el escrito de contestación a la demanda presentado por el Consejo General de Colegios de Odontólogos y Estomatólogos de España se formulan, en síntesis, los siguientes alegaciones:

Cita diversos documentos del expediente administrativo que, a su juicio, rebaten las alegaciones de la parte recurrente: Escrito del Consejo General de 12 de septiembre de 1997. Informe de la Subdirección General de Relaciones Profesionales del Ministerio de Sanidad y Consumo de 2 de octubre de 1997. Dictamen del Consejo de Estado de 5 de noviembre de 1998.

En todos ellos se insiste en la consideración de la Odontología o Estomatología como «arte dental» como una profesión diferente de la Medicina, sin perjuicio de que históricamente para acceder a su ejercicio se haya podido exigir, en algún momento, la obtención del título de licenciado en Medicina y Cirugía.

La recurrente afirma que los estomatólogos deben estar incluidos en los Colegios de Médicos aunque ejerzan la profesión de dentista. A juicio del Ministerio de Sanidad, del Consejo de Estado y de la Abogacía del Estado esto no es así. La profesión de dentista es una y única, diferente de la Medicina. En consecuencia, quienes practiquen los actos propios de la profesión de dentista, con independencia del título que les habilite para ello, deberán estar colegiados en los Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos.

Esta es la postura del Consejo de Estado y de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.

Todos están de acuerdo en que la Ley de Colegios Profesionales impide crear dos colegios para una misma profesión. La diferencia reside en que para la Corporación recurrente los odontólogos y los estomatólogos no ejercen la misma profesión, mientras que para todos los demás, sí.

Hace a continuación un análisis de la evolución histórica y legislativa reactiva a los títulos que capacitan para ejercer la profesión de dentista y ala creación y desarrollo de su propio Colegio, independiente del de médicos.

Hasta 1948 se exigía para ejercer la profesión de dentista el antiguo título de cirujano dentista o el de odontólogo de 1901.

En 1948 se extingue éste, y se implanta el de Especialista en Estomatología. Con anterioridad, el Decreto de Ordenación de la Facultad de Medicina de 7 de julio de 1944 había considerado la estomatología como una especialidad de la Medicina.

Desde la Orden de 25 de febrero de 1948, la cual dispuso que la Escuela de Odontología se transformara en Escuela de Estomatología, la Estomatología siempre ha sido considerada como una especialidad médica. Para tener acceso ala profesión de dentista se debía obtener previamente el título de especialista en Estomatología, lo que implicaba haber cursado en su integridad la Licenciatura de Medicina.

Esta situación se mantiene hasta 1986, coincidiendo con la entrada en la Comunidad Europea. La Ley 10/1986 y el Real Decreto 970/1986 establecen el título oficial de Licenciado en Odontología. Desde 1991 no existen prácticamente nuevos especialistas en Estomatología. Existe una única Escuela de Estomatología actualmente en funcionamiento.

Los títulos que permitan practicar la profesión de dentista han sufrido, pues, diversas modificaciones pero nunca se han superpuestos unos con otros: cirujano-dentista (1875-1901), odontólogos (1901-1948), especialista en Estomatología (1948-1991 y desde entonces casi inexistente), y Licenciado en Odontología (desde 1986).

El acceso a la profesión de dentista siempre ha estado vedado a los médicos en general, a aquellos Licenciados en Medicina que no tuvieran el título de especialista en Estomatología.

La omisión en la Base 34 de la Ley de Bases de Sanidad Nacional de la referencia a los Estomatólogos no tiene transcedencia, pues no se había creado la especialidad.

La Orden de 13 de noviembre de 1950, modificada en 1952, establece el principio de colegiación obligatoria, incluyendo dentro del ámbito colegial tanto al odontólogo como al estomatólogo y cirujano-dentista. Esta Orden ha sido derogada por el Real Decreto objeto de recurso. No obstante, los, principios inspiradores de la colegiación obligatoria de todos aquellos que practiquen la profesión de dentista se mantiene incólume.

En el Real Decreto 1018/1980, de 19 de mayo, que aprueba los Estatutos Generales de la Organización Médica Colegial se prevé la obligatoriedad de la colegiación para el ejercicio de la profesión médica en cualquiera de sus modalidades, pero no existe cita expresa alguna a los estomatólogos en todo su articulado.

Cualquier interpretación de dichos Estatutos conducente a equiparar la Estomatología como una modalidad de la medicina a los efectos de exigir la colegiación obligatoria de los estomatólogos que practiquen la profesión de dentista en los Colegios de Médicos sería radicalmente nula por vulnerar la Ley de Colegios Profesionales.

La colegiación obligatoria en el Colegio de Médicos de aquellos estomatólogos que no ejerzan la profesión de dentista no se discute por la Corporación que presenta el escrito.

Debe dejarse sentado que la profesión de «dentista» es una profesión única que comprende a todos aquellos que tienen capacidad profesional para realizar el conjunto de actividades de prevención, diagnóstico y de tratamiento relativas a las anomalías y enfermedades de los dientes, de la boca, de los maxilares y de los tejidos anejos, según definición de la ley 10/1986. La referencia legal a los dientes y ala boca pone de manifiesto que están equiparadas legalmente como una misma profesión.

Jurisprudencia¡ mente se ha confirmado que la Estomatología y la Odontología son la misma profesión, diferente y separada de la Medicina. Según la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de octubre de 1969, bajo la regulación de 1948 no era posible que cualquier Licenciado en Medicina ejerciera la profesión de dentista, sino que ésta estaba reservada a los especialistas en Estomatología.

La ley 10/1986, a pesar del tenor de su disposición adicional, en modo alguno ha modificado el ámbito competencia¡ de los Licenciados en Medicina, que siguen sin poder ejercer las funciones atribuidas a los Estomatólogos y a los Odontólogos, como dice la sentencia de la Sala Segunda de 19 de marzo de 1990. En idéntico sentido, la sentencia de la Sala Segunda de 5 de febrero de 1993. Esta doctrina ha sido confirmada por el Tribunal Constitucional, entre otras muchas sentencias, en la 137/1995, de 25 de septiembre.

No es de aplicación al caso la sentencia de 7 de mayo de 1993 alegada por la recurrente. Esta sentencia se refiere a otra especialidad médica ajena a la Estomatología.

Jurisprudencialmente se ha confirmado la obligatoria colegiación de los estomatólogos en el Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos. Cita el artículo 3 de la Ley de Colegios Profesionales y la sentencia del Tribunal Constitucional 89/1989, en relación con el artículo 39 de los derogados estatutos de los Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos, sustituido ahora por el artículo 13.1.

Cita como definitiva la sentencia de la Sala 3j de 25 de mayo de 1992, que vino a confirmar la obligatoria pertenencia de todos los Especialistas en Estomatología al Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos. El Tribunal Supremo establece que la Estomatología tiene una autonomía legal y social respecto de la profesión médica ampliamente reconocida y de ahí que todo estomatólogo debe colegiarse en el Colegio Profesional propio.

Es ilustrativa la doctrina jurisprudencial elaborada en interpretación del derogado artículo 572 del Código Penal.

Como conclusiones señala que la profesión de «dentista» y la de «médico» son diferentes; para ejercer la primera se ha exigido históricamente diferentes títulos e idéntica competencia profesional; nunca ha sido suficiente para ejercer de «dentista» la posesión del título de Licenciado en Medicina y Cirugía; y la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha declarado que los Especialistas en Estomatología deben estar obligatoriamente colegiados en el Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos que territorialmente les corresponda.

En consecuencia debe confirmarse la legalidad del Real Decreto impugnado, sin perjuicio de que aquellos estomatólogos que no ejerzan la profesión de dentista, sino la de médico, debe estar colegiados en el Colegio Oficial de Médicos.

Procede la imposición de costas ala parte recurrente, con arreglo al artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción por la notoria temeridad y mala fe en la interposición del recurso.

Termina solicitando que se dicte sentencia desestimatoria de la demanda y se condene a la parte recurrente en las costas causadas.

QUINTO.- Se ha practicado prueba documental a instancia de la parte actora y de la parte demandada.

SEXTO.- En el escrito de conclusiones presentado por la representación procesal de el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos se formulan, en síntesis y que entre otras, las siguientes alegaciones:

El Consejo General de Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos incurre en error al afirmar que el Médico Especialista en Estomatología no ejerce como médico, sino sólo y exclusivamente como dentista. Ello no es cierto, pues la profesión deriva de un título y éste es el de Médico Especialista.

El Consejo General demandado ignora que los actos que realice el Médico Especialista en Estomatología en su consulta, tanto médicos como odontológicos, u otros actos eminentemente médicos, no son cuestión que pueda ser decidida a priori por el Consejo General de Odontólogos.

Nada se dice en la contestación a la demanda sobre los concretos preceptos de la Ley de Colegios y restantes normas citadas.

La prueba practicada acredita que los Médicos Especialistas en Estomatología son y ejercen como médicos. No cabe argumentar que los dentistas constituyen un grupo aparte, una profesión única e independiente, pues los Médicos Especialistas en Estomatología, aparte de las enfermedades de la boca, ejercen otras actividades estricta y puramente médicas.

Termina solicitando que se dicte sentencia de acuerdo con el suplico de la demanda.

SÉPTIMO.- En el escrito de conclusiones del abogado del Estado se manifiesta que, estando el pleito en la misma situación que al ser presentado el escrito de contestación a la demanda, se ratifica en dicho escrito.

OCTAVO.- En el escrito de conclusiones presentado por la representación procesal del Consejo General de Colegios de Odontólogos y Estomatólogos de España se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

Se remite al contenido de la contestación a la demanda.

Contrariamente a lo que expone la recurrente en su escrito de conclusiones, el especialista en Estomatología ejerce como dentista. Ello no obsta para que, dado que también está en posesión del título de Licenciado en Medicina, pueda ejercer como médico. Sólo en este caso será obligatorio que esté incorporado al Colegio Oficial de Médicos. La Ley de Colegios Profesionales prohíbe únicamente que para una misma profesión existan varios colegios (sentencias de 4 de diciembre de 1985, 12 de noviembre de 1990 y 17 de abril de 1991), pero no que quienes ejerzan varias profesiones deban estar incorporados a varios colegios.

La prueba practicada corrobora la exposición de hechos del escrito de contestación a demanda: De los informes aportados se desprende que el título de Médico Especialista en Estomatología otorga capacidad para realizar unas actividades que pueden ser realizadas indistintamente por los médicos especialistas en Estomatología y por los Licenciados en Odontología, sin perjuicio de que aquellos y no éstos puedan ejercer la profesión de médico. El Ministerio de Sanidad y Consumo considera la profesión de Médico Especialista en Estomatología como un todo, sin perjuicio de que los estomatólogos puedan ejercer también la profesión de médico.

La forma evasiva de la Corporación recurrente a la petición probatoria de la parte demandada es una forma de reconocer que la Organización Colegial Médica nunca ha organizado cursos de formación específicos para Estomatólogos, lo cual es consecuente con la falta de interés y de competencias en relación con la profesión de dentista,

Termina solicitando que se dicte sentencia de conformidad con lo solicitado en el escrito de contestación a la demanda.

NOVENO.- Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 20 de junio de 2001, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JUAN ANTONIO XIOL RÍOS, . quien expresa el parecer de la Sala

PRIMERO.- Planteamiento del recurso. La representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos interpone recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 2828/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueban los Estatutos Generales de los Odontólogos y Estomatólogos y de su Consejo General.

Sostiene la parte recurrente, en síntesis, que el Real Decreto impugnado aprueba un Estatuto profesional que reúne a los Odontólogos y Estomatólogos en una sola y única organización profesional, mientras que, según el artículo 35 de los Estatutos Generales de la profesión médica, aprobados por Real Decreto de 9 de mayo de 1980, es requisito indispensable para el ejercicio de la profesión médica en cualquiera de sus modalidades la incorporación al Colegio Oficial de Médicos y la Estomatología es una especialidad médica (Real Decreto 127/1984, de 11 de enero), por lo que, a su juicio, el ejercicio de la medicina, en su modalidad de Estomatología, requiere el alta en el Colegio de Médicos, máxime cuando la disposición adicional de la Ley de 17 de marzo de 1986, por la que se crea la profesión de odontólogo (desarrollada por el Real Decreto de 11 de abril de 1986, que regula el título de licenciado en Odontología), dice que no limita la capacidad profesional de los Médicos y concretamente de los especialistas en Estomatología y Cirugía Máxilo-facial, que seguirán ejerciendo las mismas funciones que desarrollan actualmente además de las señaladas en el artículo 1° de la Ley, que corresponden a la Odontología.

Concluye que la disposición general impugnada no se ajusta a derecho y debe ser anulada y dejada sin efecto.

SEGUNDO.- Principios de colegiación única y obligatoria. La Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, en sus artículos 3.2 y 4.3, respectivamente, reconoce dos principios que es necesario distinguir: el de colegiación única y el de colegiación obligatoria. Ambos se han demostrado como imprescindibles para asegurar el buen éxito de la función de los Colegios Profesionales en relación con el ejercicio de las competencias de ordenación profesional y para la aplicación de cánones deontológicos únicos a todos los miembros de una profesión, garantizados mediante el ejercicio de la potestad disciplinaria corporativa. Esta finalidad fue hecha explícita, en relación con el principio de colegiación única, en el artículo 3.3 de la Ley de Colegios Profesionales, modificada por la Ley 7/1997 (hoy derogado por el Real Decreto-Ley 6/2000).

El principio de colegiación única consiste en prohibir la adscripción de los mismos a más de un Colegio Profesional en el territorio que corresponda. Según el artículo 4.3 de la Ley de Colegios Profesionales «Dentro del ámbito territorial que venga señalado a cada Colegio no podrá constituirse otro de la misma profesión». Esta limitación no impide que un profesional pueda colegiarse en colegios de ámbitos distintos, con la única excepción introducida, de acuerdo con precedentes jurisprudencia les, por la Ley 7/1997, en el sentido de que cuando los colegios que estén organizados territorialmente atendiendo ala exigencia necesaria del deber de residencia para la prestación de los servicios, la colegiación habilitará solamente para ejercer en el ámbito territorial que corresponda.

El principio de colegiación obligatoria impone a los profesionales, como presupuesto necesario para el ejercicio de la profesión, la incorporación al colegio correspondiente. Sustrae así de su libre voluntad la opción de incorporarse o no y de hacerlo, en caso afirmativo, a uno u otro Colegio Profesional. Según el artículo 3.2, inciso primero, de la Ley de Colegios Profesionales «Es requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones colegiadas hallarse incorporado al Colegio correspondiente».

TERCERO.- El principio de colegiación obligatoria ha sido discutido desde el punto de vista de la libertad de asociación que reconoce la Constitución. Las sentencias del Tribunal Constitucional 244/1991, 93/1992 y 166/1992 han reconocido la constitucionalidad del régimen de adscripción forzosa a los colegios profesionales (siguiendo el criterio del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en la sentencia de 28 de junio de 1981, caso De Meyére, Le Compte y Van Leuven, que se fundó en el carácter de institución pública de la Orden de Médicos y en la sentencia de 10 de febrero de 1983, caso Albert y Le Compte), amparándose en la mención del artículo 36 de la Constitución a las peculiaridades de los colegios profesionales y en las funciones públicas que, como corporaciones sectoriales de base privada y naturaleza mixta, les corresponden. En la sentencia del Tribunal Constitucional 330/1994, se declara constitucional la creación de un colegio que, por estar privado de funciones públicas de relevancia, es de adscripción voluntaria.

CUARTO.- La argumentación de la parte recurrente debe entenderse en el sentido de que los Estatutos impugnados atentan contra el principio de colegiación obligatoria, por cuanto imponen la adscripción obligatoria de los Médicos especialistas en Estomatología a un Colegio profesional que no es el «correspondiente», y al principio de colegiación única, en cuanto de ellos resulta -en el ámbito parcial correspondiente a la especialidad médica de la Estomatología- la existencia de dos Colegios profesionales para la misma profesión de médico.

QUINTO.- El principio general de unidad de la profesión médica. La parte recurrente hace hincapié, como presupuesto de su posición, en la unidad de la profesión Médica, que incluye las distintas especialidades. Los Estatutos Generales de la Organización Médica Colegial y del Consejo General de Colegios Oficiales, aprobados por Real Decreto 1018/1980, de 19 de mayo, disponen, en su artículo 35.1, la obligatoriedad de la colegiación en los siguientes términos: «Será requisito indispensable para el ejercicio de la profesión médica, en cualquiera de sus modalidades, la incorporación al Colegio Oficial de Médicos en cuyo ámbito territorial se pretenda ejercer la profesión». En el apartado 2 del mismo precepto precisan que «A tal efecto, se considera como ejercicio profesional la prestación de 'servicios médicos en sus distintas modalidades, aun cuando no .se practique el ejercicio privado o se carezca de instalaciones».

SEXTO.- La jurisprudencia de esta Sala avala, en términos generales, el principio de que parte la Corporación recurrente. A él no se oponen, en estos términos generales, los recurridos.

La sentencia de 7 de mayo de 1993, recurso núm. 7239/1992, citada por la parte recurrente, es una de las más expresivas de la posición jurisprudencia¡ cuando afirma que «[...] la reserva de ley [del artículo 36 de la Constitución] se refiere a la profesión de Médico (para la que se necesita un Título de Licenciado en Medicina y Cirugía y una colegiación en una Corporación de Derecho Público como es un Colegio Oficial de Médicos), pero no se refiere a todas y cada una de las múltiples especialidades que a posteriori pueden alcanzar los Licenciados en Medicina y Cirugía, para las que no existe colegiación "ad hoc" alguna, hasta el punto de no existir Colegios Profesionales propios de las especialidades. Lo que demuestra que la profesión es una y sólo una (la de Médico), siendo las especialidades variaciones de esa única profesión. El puro sentido común parece que también lleva a esta misma conclusión, si se observa que en general cualquier Médico (sea o no especialista) puede atender cualquier enfermedad de cualquier enfermo, incluso sobre aspectos de especialidad ajena, ya que el título de especialista sólo es necesario para "ejercer la profesión con este carácter" (art. 1 del Real Decreto 127/1984, de 11 enero), es decir, no para ejercer la profesión (en cualquier ámbito) sino para ejercerla como especialista».

SÉPTIMO.- La unidad de la profesión de Odontólogo. Para las partes demandadas la especialidad de Médico Estomatólogo constituye una excepción a este principio en cuanto a los efectos del requisito de colegiación única y obligatoria. Los demandados argumentan en torno al concepto de profesión única qué deriva de la unidad que informa las actividades relacionadas con el. examen y tratamiento de las afecciones de la boca y dientes. A ella se puede tener acceso, tanto con el título de Licenciado en Odontología, como con el Título de Médico Especialista en Estomatología.

Corresponde a esta Sala, en suma, determinar, de acuerdo con las pautas que suministra el ordenamiento jurídico vigente, que es tanto como decir los antecedentes normativos y jurisprudenciales, interpretados de acuerdo con la realidad social, si el concepto profesional predicable de un Médico Especialista en Estomatología es el que corresponde a la Medicina o a la Odontología.

OCTAVO.- La profesión de Odontólogo es definida en algunas ocasiones como de «dentista», a cuya denominación se acoge el Consejo General de Colegios de Odontólogos y Estomatólogos de España. Este concepto se refleja normativamente en la Orden de 13 de agosto de 1914, según la cual el «arte de dentista» constituirá en lo sucesivo la profesión de «Cirujano dentista». Existen, sin embargo, antecedentes normativos más remotos, como el de la Orden de 30 de julio de 1883, del Ministerio de Fomento, por la que se dispone que se autorice alas señoras para ejercer la profesión de «Cirujano dentista», en las mismas condiciones que a los hombres. Modernamente, sin embargo, aparece designada como profesión de odontólogo, a cuya denominación nos atendremos preferentemente.

Dicha profesión, cuyas funciones realizan también los Médicos especialistas en Estomatología (disposición adicional) consiste, según el artículo 1.2 de la Ley 10/1986, 17 de marzo de 1986, por la que se regula la profesión de Odontólogo y las de otros profesionales relacionados con la salud dental, en el «conjunto de actividades de prevención, diagnóstico y de tratamiento relativas a las anomalías y enfermedades de los dientes, de la boca, de los maxilares y de los tejidos anejos».

NOVENO.- Esta definición responde a la formulada, en el ámbito del Derecho comunitario, por el artículo 5 de la Directiva 78/687/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1978, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas a las actividades de los odontólogos, cuando dice que < Los Estados miembros garantizarán que los odontólogos están facultados de forma general para el acceso a las actividades de prevención , de diagnóstico y de tratamiento relativas a las anomalías y enfermedades de los dientes, la boca, las mandíbulas y los tejidos correspondientes, así como para el ejercicio de dichas actividades, dentro del respeto a las disposiciones reglamentarias y alas normas de decontología que rijan la profesión en el momento de la notificación de la presente Directiva».

DÉCIMO.- La especialidad de Estomatología. Un examen de los antecedentes normativos favorece la opinión de que el Médico especialista en Estomatología pertenece primordialmente, desde el punto de vista profesional, al ámbito de la Medicina.

Las partes han admitido que el Médico Especialista en Estomatología puede realizar funciones de Medicina General, vetadas al Licenciado en Odontología. Se trata de determinar si estas funciones, en el caso del Médico Especialista en Estomatología, pueden considerarse independientes o ajenas al ejercicio de la Odontología o, por el contrario, son inseparables del ejercicio de las funciones propias de la misma. Si fuera así, no podría sostenerse que las funciones del Médico Especialista en Estomatología y del Licenciado en Odontología constituyen la misma y única profesión odontológica.

UNDÉCIMO.- Esta Sala no advierte que la normativa actualmente vigente permita separar las funciones de Medicina general de las realizadas por el Médico Especialista en Estomatología en su consulta, aun cuando se dedique específicamente a la profesión de odontólogo.

En efecto, la Ley 10/1986; de 17 de marzo de 1986, por la que se regula la profesión de Odontólogo y las de otros profesionales relacionados con la salud dental, establece en su disposición adicional que «La presente Ley en ningún modo limita la capacidad profesional de los Médicos y, concretamente, de los especialistas en Estomatología y Cirugía Máxilo-Facial, que seguirán ejerciendo las mismas funciones que desarrollan actualmente, además de las señaladas en el artículo primero de esta Ley» y así lo corrobora el Real Decreto 1594/1994, de 15 de julio.

DUODÉCIMO.- La importancia de esta referencia legislativa no puede ser omitida, dado el carácter central de la norma en esta materia. La misma no favorece la interpretación de la doble profesionalidad optativa de los Médicos especialistas en Estomatología, que defienden los demandados, pues se refiere a las «funciones que desarrollan actualmente» los Médicos especialistas en Estomatología, las cuales son adicionales respecto a las que corresponden a los Licenciados en Odontología.

Dichas funciones se ofrecen en la redacción literal de la Ley como propias de dichos especialistas, y no como facultativas u optativas para los mismos si escogen dedicarse ala Medicina general, pues se dice que las «seguirán ejerciendo», en iguales términos que las correspondientes a la Odontología, respecto de las cuales aparecen como adicionales («además de...»).

DECIMOTERCERO.- La parte recurrente ha fundado básicamente su argumentación en que las funciones del Médico Especialista en Estomatología son idénticas alas de los Licenciados en Odontología. De ahí deduce que se trata de la misma profesión.

Esta Sala admite que dichas funciones no difieren, desde el punto de vista técnico o externo, de las realizadas por el Licenciado en Odontología. Pero entre este hecho y la conclusión de que la profesión de ambos titulados es idéntica existe un lapso que no puede salvarse fácilmente ala vista de la dicción legal que estudiamos. Parece evidente que la Ley ha querido subrayar que el Médico Especialista en Estomatología, incluso en el caso de que no realice actos médicos independientes de la Odontología, mantiene, en virtud de su titulación, el sentido específico de la profesión médica con carácter inseparable del desarrollo de su especialidad. Considera, en efecto, que está habilitado, desde el punto de vista de su aptitud profesional (capacidad, dice la Ley), y con carácter actual y no sólo potencial, para algo más que aquello que puede realizar el Odontólogo.

Sin duda ello responde a la voluntad de legislador de dar prevalencia al principio de libertad profesional y de responsabilidad en la actuación del Médico Especialista en Estomatología para elegir y llevar a cabo los actos de carácter médico -y emprender la forma de ejecución- que considere adecuados según las circunstancias a la lex artis de la Medicina, con independencia de que estén más o menos estrechamente relacionados o más o menos estrictamente comprendidos en las actividades propias de la profesión odontológica.

Dentro de las mismas funciones, la Ley admite, pues, que los actos del Médico Especialista en Estomatología están informados por un sentido profesional médico, al igual que ocurre con los Médicos especialistas en Cirugía Máxilo-Facial, respecto de los cuales no se ha planteado el problema, a pesar de ser objeto hoy de la misma consideración jurídica por la Ley 10/1986. La exposición de motivos emplea, para explicar este concepto, la palabra «nivel médico»: «Las especialidades médicas en Estomatología y Cirugía Máxilo-Facial continuarán siendo el máximo nivel médico especializado en este campo de salud, y verán completadas sus posibilidades efectivas de actuación con la colaboración e integración de los profesionales que antes han quedado reseñados».

DECIMOCUARTO.- Desde el punto de vista del Derecho comunitario, la autonomía a efectos colegiales y profesionales de la profesión de Odontólogo frente a la de los Médicos, sean o no especialistas en Estomatología, no ofrece duda alguna.

La Directiva 78/687/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1978, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas alas actividades de los odontólogos, proclama, en su exposición de motivos (contemplando una situación que en breve sería aplicable a España) que «[...] en el momento de la notificación de la presente Directiva, las actividades odontológicas en Italia son ejercidas exclusivamente por médicos, sean o no especialistas en odonto-estomatología; que la presente Directiva tiene por efecto obligar a Italia a crear una nueva categoría de profesionales facultados para ejercer las actividades odontol.ógicas con un título distinto del de médico; que la creación de una nueva profesión en Italia requiere no sólo el establecimiento de una formación específica que responda a los criterios de la presente Directiva, sino asimismo la constitución de las estructuras de la nueva profesión, tales como, por ejemplo, el colegio profesional, que, por consiguiente, y teniendo en cuenta la amplitud de las medidas que deberán adoptarse, es conveniente conceder un plazo suplementario para que Italia pueda cumplir la presente Directiva».

La Directiva, como puede observarse, no reconoce una única condición profesional en las que llama «actividades odontológicas», sino que vincula el reconocimiento de la existencia de una profesión al Título de Odontólogo, el cual implica la creación de «una nueva profesión» o «una nueva categoría de profesionales facultados para ejercer las actividades odontológicas con un título distinto del de médico» dotados de «una formación específica» y exige «la constitución de las estructuras de la nueva profesión, tales como, por ejemplo, el colegio profesional».

DECIMOQUINTO.- Evolución de la realidad social que debe tenerse en cuenta para la interpretación de las normas. La inclusión de odontólogos y estomatólogos, con carácter obligatorio, en unos mismos Colegios por la Orden de 13 de noviembre dé 1950, modificada en 1952, tuvo, sin duda, una justificación histórica.

En efecto, desde la Orden de 25 de febrero de 1948, la cual dispuso que la Escuela de Odontología se transformara en Escuela de Estomatología, para tener acceso a la Odontología se debía obtener previamente el título de especialista en Estomatología, lo que implicaba haber cursado en su integridad la Licenciatura de Medicina. La Orden de 7 de julio de 1944 ya había autorizado ala Facultad de Medicina a expedir títulos de especialistas médicos -entre los que incluía a los Estomatólogos-, no obstante lo cual no se hizo mención a los mismos al referirse a los Colegios de Odontólogos en la Base 34 de la Ley de Bases de Sanidad Nacional.

A pesar de esta falta de reconocimiento, la creación de los Colegios de Odontólogos y Estomatólogos está presidida, pues, por una situación en la que el acceso ala profesión, anteriormente determinada por distintos títulos, pasaba a condicionarse a la titulación médica. Era razonable que se incluyese a los nuevos especialistas en el mismo Colegio, pues éstos eran los únicos que podían tener acceso a la profesión y la sustantividad del Colegio se justificaba por la existencia de un numerosísimo grupo de profesionales que habían tenido acceso en virtud de títulos históricos ajenos a la Medicina -cirujanos dentistas y, a partir de 1901 hasta 1948, odontólogos- y de los que seguían teniéndolo en virtud de homologación de títulos extranjeros asimilables a aquellos títulos.

DECIMOSEXTO.- Sin embargo, esta situación inicia un vuelco decisivo a raíz de la Ley 10/1986 y el Real Decreto 970/1986, los cuales establecen el título oficial de Licenciado en Odontología, ajeno a cualquier especialidad médica, desarrollando Directivas de la Unión Europea, frente al Real Decreto 127/1984, de 11 de enero, el cual, en su anexo único, apartado 3, relaciona, entre otras, como especialidad médica que no requiere formación hospitalaria, la «Estomatología». A partir de este momento, en consecuencia, se inicia un proceso durante el cual las situaciones de derecho transitorio irán desapareciendo para aproximarse a una situación en que la profesión de Odontólogo se nutrirá exclusivamente de profesionales con un título específico, el de Licenciado en Odontología, y existirán unos especialistas médicos, los Médicos especialistas en Estomatología que, como profesionales médicos, es decir, desde un ángulo profesional distinto fundado en diferentes titulación y habilitación profesional, desempeñarán las mismas funciones.

La especialidad de Estomatología está hoy reconocida como especialidad médica con esta denominación como distinta de la profesión de Odontólogo en el Real Decreto Real Decreto 1691/1989, de 29 de diciembre de 1989, por el que se regula el reconocimiento de diplomas, certificados y otros títulos de Médico y de Médico Especialista de los Estados miembros de la CEE, el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y la libre prestación de servicios. Dicho reconocimiento responde ala transposición de las Directivas 75/362/CEE, 75/363/CEE y 81/1987/CEE, que recogen dicha especialidad.

De la situación creada a raíz de Ley de 1986 resulta, pues, la necesidad de reformar los Estatutos de la profesión de Odontólogo, para respetar el principio de unidad de la profesión médica, en el sentido de no imponer la afiliación obligatoria a los Médicos especialistas en Estomatología a los Colegios de Odontólogos. La disposición transitoria de la Ley de Colegios Profesionales mantuvo la vigencia de los estatutos de los Colegios Profesionales y de sus Consejos Superiores y los estatutos de los mismos en todo lo que no se oponga a lo dispuesto en la misma. Lo hizo, sin embargo, sin perjuicio de las adaptaciones estatutarias precisas, conforme a lo dispuesto en ella. El principio que late en esta norma transitoria impone la adaptación de los Estatutos de las distintas profesiones alas nuevas realidades sociales y legislativas que vayan surgiendo.

DECIMOSÉPTIMO.- Posición de la jurisprudencia. Esta Sala ha aplicado el principio de unidad de la profesión médica a efectos colegiales en relación con la especialidad de Estomatología. Entre las diversas sentencias citadas en el proceso, merece destacarse, como expresiva de esta doctrina, la sentencia de 28 de octubre de 1992, recurso núm. 692/1990, según la cual «[...] Teniendo presente que el Real Decreto 1691/1989 regula el reconocimiento de diplomas, certificados y otros títulos de Médico y de Médico Especialista de los Estados miembros de la CEE el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y la libre prestación de servicios, resultaba improcedente que en su elaboración se diese audiencia al Colegio de Odontólogos y Estomatólogos de España, toda vez que en la misma había tenido ocasión de exponer su parecer a medio de razonado informe el Consejo General de Médicos de España, a quien corresponde, según establece el vigente Estatuto General de la Organización Médica Colegial y del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, la representación exclusiva de la profesión médica, la ordenación en el ámbito de su competencia de la actividad profesional de los colegiados y la defensa de los intereses profesionales; Colegio que agrupa a todos los Médicos que de acuerdo con las Leyes vigentes ejerzan su profesión en cualquiera de sus modalidades, y entre cuyos fines está la ordenación en el ámbito de su competencia, de la profesión médica. Resulta así mismo infundada la pretensión de modificar el punto 3 del art. 4°, el 3 a) del art. 5, el 1 del art. 11, el art. 12, la línea 7 del art. 14 y la Disposición Adicional segunda, disposiciones todas contenidas en el Real Decreto 1691/1989, para introducir en tales preceptos expresa mención de que las relaciones, acreditamientos, comunicaciones, informaciones y estadísticas que los mismos refieren, deben aludir además de al Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, al Consejo General de los Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos de España, ya que refiriéndose tales preceptos a la regulación del reconocimiento de diplomas, certificados y títulos de Médicos y Médico Especialista, tal disposición no resulta aplicable'a los Odontólogos, para el ejercicio de cuya profesión no se requiere en la actualidad en España el título de Médico, habida cuenta de lo establecido en la Ley 10/1986, normativa acorde con los requisitos de las directrices comunitarias 1978/686, 1978/687, 1978/688 y 1981/1057; estando suficientemente representados los intereses de los especialistas Médicos en Estomatología por la participación que en la elaboración del Real Decreto 1691/1989 se concedió al Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos de España».

DECIMOCTAVO.- La parte recurrida ha citado, sin embargo, como argumento de gran importancia, la doctrina sentada por la sentencia de esta Sala de 25 de mayo de 1992, recurso núm. 2317/1990. En ella se confirma la negativa del Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos a la baja solicitada por una Médico Especialista en Estomatología, la cual alegaba que era suficiente su colegiación en el Colegio de Médicos de Sevilla.

La Sala considera que este precedente no debe separarnos de la conclusión que hemos sentado. En efecto, en dicha sentencia se tienen en cuenta argumentos relacionados con la realidad social existente en la fecha en que se produjo el acto corporativo impugnado (1989), la cual, como se ha puesto de manifiesto, ha sufrido en los años posteriores una sustancial modificación.

La sentencia argumenta, sustancialmente, que:

a) La regulación de unos colegios territoriales de odontólogos y estomatólogos, según cuyas normas reguladoras es necesaria la colegiación para el ejercicio de la profesión, está vigente y lleva más de cuarenta años aplicándose.

b) Esta regulación comporta la situación de hallarse integrados en el Colegio -junto a los odontólogos que obtuvieron su título antes de 1948- una inmensa mayoría de médicos estomatólogos, frente a los titulares de la Licenciatura en Odontología, creada por la Ley de 17 de marzo de 1986.

c) La Estomatología está en nuestro Derecho contemplada como una especialidad médica acorde con la naturaleza de la actividad de quienes la ejerzan, dada la consideración social que merece como profesión autónoma, y en nuestro ordenamiento vigente se considera como una especialidad médica con una autonomía reconocida legal y socialmente que exige la de un Colegio propio según el régimen jurídico vigente.

d) Los Colegios Regionales y el Consejo General de Estomatología no han sido fusionados con el de Médicos conforme al procedimiento establecido en el artículo 4-2) de la Ley de Colegios Profesionales y los Estatutos de la Organización Médico Colegial aprobados por Decreto, según la Ley de 13 de febrero de 1974 modificada por la de 26 de diciembre de 1978 no derogaron la Orden de 13 de noviembre de 1950 que ordenó la colegiación obligatoria de los Médicos especialistas en Estomatología.

DECIMONOVENO.- Estos argumentos no son aplicables a la situación actual ni, por ende, al caso enjuiciado, pues:

a) La tradición en la regulación de unos colegios territoriales de odontólogos que incluyen a los estomatólogos resulta desvirtuada cuando adquiere implantación el sistema con arreglo al cual el acceso a la Odontología depende de un único título específico, el de Licenciado en Odontología, y la especialidad médica en Estomatología se concibe como una especialidad médica sujeta al régimen general, distinta de aquella.

Este reconocimiento tiene como hitos importantes la ya mencionada Ley 10/1986 (cuya implantación efectiva, dado el tiempo necesario para el acceso a la profesión de los nuevos Licenciados en Odontología, tardó algunos años) y el Decreto 1691/1989, que transpone las Directivas de la Unión Europea sobre reconocimiento de títulos de Médico Especialista.

b) La integración en los Colegios de Odontólogos y Estomatólogos de una inmensa mayoría de médicos estomatólogos, frente a los titulares de la Licenciatura en Odontología, creada por la Ley de 17 de marzo de 1986, ha ido desapareciendo con los años, a partir de la creación de la nueva Licenciatura.

Esta situación obedece a la situación anterior ala promulgación de dicha Ley y a los primeros años de vigencia de la misma (a los que corresponde la sentencia que examinamos). Sufre una sustancial modificación en los años sucesivos a la Ley de 1986, a medida que el nuevo sistema va adquiriendo implantación. Puede señalarse como decisivo el año 1990, en que se produce la inflexión determinada por la Carta de Emplazamiento al Estado Español de la Comisión Europea, en la que se indicaba que, tras la entrada de España en la Comunidad, no podían autorizarse homologaciones de títulos de terceros países de odontólogos que no cumpliesen los requisitos exigidos por la Comunidad, seguido de un Dictamen motivado de la Comisión, en que se declara que España ha incumplido las Directivas 78/686 y 78/687/CEE. Las numerosas homologaciones habían determinado un incremento sustancial del número de odontólogos frente a los especialistas en Estomatología. La recepción de la Carta de Emplazamiento va seguida del primer curso académico en que se produce la definitiva implantación en las Universidades Españolas de los estudios de Licenciado en Odontología y de la salida de la primera promoción.

Hoy la parte demandante afirma, sin ser contradicha por las partes demandadas, que los Odontólogos son mayoría en los Colegios de Odontólogos y Estomatólogos y en sus órganos rectores. El Consejo General de Colegios de Odontólogos y Estomatólogos de España afirma que, a partir de 1991, la especialidad de Estomatología es prácticamente inexistente, a raíz de la implantación de los estudios de Licenciatura en Odontología. Esto revela la existencia de una situación profesional y colegial radicalmente distinta de la contemplada por la sentencia que examinamos, la cual debe ser tenida en cuenta en la interpretación de las disposiciones aplicables.

c) La consideración social como profesión autónoma de la Estomatología y la falta de autonomía de la especialidad médica de Estomatología respecto de la Odontología sufre una sustancial variación a partir de la implantación de la Licenciatura en Odontología. Dicha especialidad deja de ser la forma única y específica de acceso a la Odontología y la Licenciatura en Odontología pasa a ser la forma específica, aunque no única, para dicho acceso. Paralelamente, la Ley que establece dicha Licenciatura reconduce a los Médicos especialistas en Estomatología a un nivel médico autónomo, al reconocer que desempeñan funciones distintas y mantenerlas como adicionales a las propias de la Odontología. Los avatares ligados al reconocimiento de dicha especialidad, condicionados por la transposición de las Directivas Comunitarias ya citadas, dan un carácter definitivo, en el marco del Derecho europeo, a la nueva situación.

d) La falta de cumplimiento de los requisitos para la fusión de los Colegios Regionales y el Consejo General de Estomatología no puede oponerse como obstáculo para la aplicación del principio de colegiación única desde el momento en que se inicia y se lleva a cabo un proceso de modificación estatutaria como el que ha dado lugar ala norma cuya legalidad examinamos.

VIGÉSIMO.- Conclusiones. Como esta Sala ha razonado, el principio de colegiación única, en estrecha relación con el de colegiación obligatoria, impide la existencia de una duplicidad de colegios para la misma profesión y obliga a los profesionales, como requisito para el ejercicio de la profesión, a adscribirse al colegio correspondiente. No puede imponerse a los Médicos especialistas en Estomatología la colegiación obligatoria en los Colegios de Odontólogos, pues sobre éstos pesa la obligación de afiliación a los Colegios de Médicos.

Sin embargo, los Colegios respectivos no son coincidentes en cuanto a la titulación y, por consiguiente, al ámbito profesional de las respectivas funciones entre Licenciados en Odontología y Médicos especialistas en Estomatología, a pesar de la identidad externa de funciones que en ambos concurren. Dicho principio, por consiguiente, no parece impedir que los Médicos especialistas en Estomatología puedan simultáneamente adscribirse, con carácter voluntario, a los Colegios de Odontología y Estomatología.

Por consiguiente, el pronunciamiento de esta Sala debe limitarse a declarar la nulidad de aquellos preceptos de los Estatutos Generales impugnados que imponen la obligatoria adscripción de los Médicos especialistas en Estomatología a los Colegios de Odontólogos y Estomatólogos, pero no aquellos que contienen simples referencias a los profesionales de esta especialidad.

VIGÉSIMO PRIMERO.- Contenido del fallo. Procede, en suma, desestimando la excepción de falta de legitimación, estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos y hacer los siguientes pronunciamientos, desestimando el recurso en todo lo demás:

1) Declarar nulo el inciso «y estomatólogos» contenido en el artículo 2, apartado 4 de los Estatutos Generales de los Odontólogos y Estomatólogos y de su Consejo General aprobados por Real Decreto 2828/1998, de 23 de diciembre, publicados en el BOE de 26 de enero de 1999, núm. 22, pág. 3530. Dicho apartado dice así: «Pertenecerán obligatoriamente a los Colegios de Odontólogos y Estomatólogos todos los odontólogos y estomatólogos que tengan dicha titulación y que practiquen el ejercicio profesional en cualquiera de sus modalidades, ocasional o permanentemente, por cuenta propia o ajena».

2) Declarar nulo .los incisos «y la Estomatología» y «y estomatólogos» contenidos en el artículo 12 de los Estatutos Generales de los Odontólogos y Estomatólogos y de su Consejo General aprobados por Real Decreto 2828/1998, de 23 de diciembre, publicados en el BOE, de 26 de enero de 1999, núm. 22, pág. 3530. Dicho artículo dice así: «Artículo 12. Requerimientos para el ejercicio profesional de la Odontología y la Estomatología.- Los odontólogos y estomatólogos. competentes para realizar actividades de prevención, diagnóstico. tratamiento y rehabilitación relativas a las anomalías y enfermedades de los dientes, de la boca, de las estructuras estomatognáticas y de sus anejos, que ejerzan profesionalmente en España, bien de forma ocasional bien de forma permanente y tanto en individuos aislados como de manera comunitaria, deberán estar obligatoriamente colegiados en algún Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos español, tal y como se especifica en el artículo 13».

3) Declarar nulo el inciso «y la Estomatología» contenido en el artículo 13, apartado 1, de los Estatutos Generales de los Odontólogos y Estomatólogos y de su Consejo General aprobados por Real Decrete 2828/1998, de 23 de diciembre, publicados en el BOE de 26 de enero de 1999, núm. 22, pág. 3530. Dicho apartado dice así: «Quienes pretendan realizar actividades propias de la Odontología y la Estomatología en cualquiera de sus modalidades están obligados a solicitar, previamente al inicio de la actividad profesional, por cuenta propia o ajena al servicio de entidades públicas o privadas, la inscripción en el Colegio Profesional correspondiente ala localidad donde radique su actividad principal».

VIGÉSIMO SEGUNDO.- Costas. En aplicación de lo dispuesto en e` artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa en relación con los recursos en única instancia e incidentes, no procede imponer las costas, pues no concurren circunstancias de mala fe o temeridad ni se aprecia que dicho pronunciamiento sea necesario para que el recurso no pierda su finalidad.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución.

Debemos estimar y estimamos sustancialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos contra el Real Decreto 2828/1998, de 23 de diciembre, y hacemos los siguientes pronunciamientos, desestimando el recurso en todo lo demás:

1) Declaramos nulo el inciso «y estomatólogos» contenido en el artículo 2, apartado 4 de los Estatutos Generales de los Odontólogos y Estomatólogos y de su Consejo General aprobados por Real Decreto 2828/1998, de 23 de diciembre, publicado en el BOE de 26 de enero de 1999, núm. 22, pág. 3530.

Dicho apartado dice así: «Pertenecerán obligatoriamente a los Colegios de Odontólogos y Estomatólogos todos los odontólogos y estomatólogos que tengan dicha titulación y que practiquen el ejercicio profesional en cualquiera de sus modalidades, ocasional o permanentemente, por cuenta propia o ajena».

2) Declaramos nulo los incisos «y la Estomatología» y «y estomatólogos» contenidos en el artículo 12 de los Estatutos Generales de los Odontólogos y Estomatólogos y de su Consejo General aprobados por Real Decreto 2828/1998, de 23 de diciembre, publicados en el BOE de 26 de enero de 1999, núm. 22, pág. 3530.

Dicho artículo dice así: «Artículo 12. Requerimientos para el ejercicio profesional de la Odontología y la Estomatología.- Los odontólogos y estomatólogos, competentes para realizar actividades de prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación relativas a las anomalías y enfermedades de los dientes, de la boca, de las estructuras estomatognáticas y de sus anejos, que ejerzan profesionalmente en España, bien de forma ocasional bien de forma permanente y tanto en individuos aislados como de manera comunitaria, deberán estar obligatoriamente colegiados en algún Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos español, tal y como se especifica en el artículo 13».

3) Declaramos nulo el inciso «y la Estomatología» contenido en el artículo 13, apartado 1, de los Estatutos Generales de los Odontólogos y Estomatólogos y de su Consejo General aprobados por Real Decreto 2828/1998, de 23 de diciembre, publicados en el BOE de 26 de enero de 1999, núm. 22, pág. 3530.

Dicho apartado dice así: «Quienes pretendan realizar actividades propias de la Odontología y la Estomatología en cualquiera de sus modalidades están obligados a solicitar, previamente al inicio de la actividad profesional, por cuenta propia o ajena al servicio de entidades públicas o privadas, la inscripción en el Colegio Profesional correspondiente a la localidad donde radique su actividad principal».

No ha lugar a pronunciamiento alguno sobre costas.

Publíquese este fallo en el «Boletín Oficial del Estado» a los efectos previstos en el artículo 72.2 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno, a excepción del recurso de casación para la unificación de doctrina, que puede interponerse directamente ante la Sala sentenciadora en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente a la notificación de la sentencia, contra las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso administrativo del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia cuando, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos