Sentencia de 25 de marzo de 2003
Recurso contencioso-administrativo núm. 416/1998.

Ponente:  Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén

En la Villa de Madrid, a veinticinco de marzo de dos mil tres.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso Contencioso-Administrativo que con el número 416/1998 ante la misma pende de resolución, interpuesto por Unión Sindical de Castilla y León, representada por la Procuradora Dª [...], frente al Real Decreto 1753/1998, de 31 de julio.

Habiendo sido partes recurridas la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado; y la Sociedad Española de Medicina de Familia y Comunitaria, representada por la Procuradora Dª [...].

"[...] dicte en su día Sentencia anulando y dejando sin efecto los artículos 1, 3.1, 3.3, 3.7, 4.1, 4.3 y la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 1753/1998, por ser contrarios al Ordenamiento Jurídico, con expresa imposición de costas a la parte demandada".

Verificado el trámite anterior se señaló para votación y fallo la audiencia del día 28 de enero de 2003, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén.

La pretensión deducida en la demanda es que se anulen y dejen sin efecto sus artículos 1, 3 (apartados 1, 3 y 7), y 4 (apartados 1 y 3), así como la disposición adicional tercera, cuyo texto es el siguiente:

"Artículo 1.- Requisitos de acceso al título de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria.

Los españoles y los nacionales del resto de los Estados miembros de la Unión Europea o del Espacio Económico Europeo que hubieran obtenido el título español de Licenciado en Medicina antes del 1 de enero de 1995, o que hubieran estado en condiciones de obtenerlo antes de dicha fecha, podrán acceder al título español de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria por el procedimiento excepcional que se regula en los arts. 2 y 3 cuando acrediten cumplir los siguientes requisitos:

1. Completar, antes del día 1 de enero del año 2008, un total de cinco años de ejercicio profesional efectivo como Médico de Familia, desarrollado en plazas de centros o servicios, propios, integrados o concertados, del Sistema Nacional de Salud.

A estos efectos, serán en todo caso computables los servicios prestados en Equipos de Atención Primaria, en la modalidad asistencial de cupo y zona, en servicios sanitarios locales y en servicios de urgencia.

2. Poseer una formación complementaria, antes de la fecha indicada en el párrafo anterior, de un mínimo de trescientas horas, cuyos contenidos deberán contemplar los diferentes ámbitos que configuran el perfil profesional del Médico de Familia. La Subsecretaría de Sanidad y Consumo, a propuesta de la Comisión Nacional de la Especialidad de Medicina Familiar y Comunitaria, tras consulta con las sociedades científicas de atención Primaria, oído el Consejo General de Colegios de Médicos y previo informe favorable de la Dirección General de Enseñanza Superior e Investigación Científica del Ministerio de Educación y Cultura, aprobará el índice de materias, ámbitos y proporción de áreas que debe abarcar tal formación continuada y complementaria, mediante resolución que se publicará en el "Boletín Oficial del Estado" para conocimiento de los interesados.

Artículo 3. Prueba objetiva.

1. La prueba objetiva, dirigida a evaluar la competencia profesional del interesado, será organizada y gestionada por la Consejería de Sanidad o Salud de la Comunidad Autónoma en la que el interesado desarrolle su ejercicio profesional o, en su defecto, en la que tenga su domicilio. En aquellas Comunidades Autónomas que no tengan transferida la gestión de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social, el INSALUD colaborará con los servicios autonómicos en el desarrollo y gestión de las pruebas.

A estos efectos, el órgano competente de la correspondiente Consejería determinará el número de Comités Técnicos que, en cada convocatoria de la prueba, resulten necesarios en la Comunidad Autónoma y designará:

a) Un coordinador de la prueba en la Comunidad Autónoma, que formará parte del Comité previsto en el apartado 3 de este artículo, y que coordinará la actuación de los Comités Técnicos en el ámbito de su Comunidad Autónoma. El nombramiento se efectuará de acuerdo con la Comisión Nacional de la Especialidad y deberá recaer en un Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria con ejercicio profesional en la Comunidad Autónoma.

b) Los miembros de cada Comité Técnico, compuesto cada uno de éstos por tres Médicos Especialistas en Medicina Familiar y Comunitaria con ejercicio en la correspondiente Comunidad, de los cuales uno será nombrado directamente y los otros dos a propuesta de la Comisión Nacional de la Especialidad y de las Sociedades Científicas de Atención Primaria constituidas en el ámbito de la Comunidad Autónoma, respectivamente.

[...]

3. Un Comité Coordinador, compuesto por los 17 Coordinadores Autonómicos y por dos miembros de la Comisión Nacional de la Especialidad, designados por ésta, determinará los criterios generales de la metodología evaluativa y establecerá el diseño general de las pruebas y de sus contenidos en las convocatorias que se realicen cada año.

Para el desarrollo de sus funciones, el Comité Coordinador estará asistido por el experto o grupo de expertos que designe la Subsecretaría de Sanidad y Consumo.

[...]

7. Recibidas las propuestas de evaluación y el informe que, en su caso, hayan emitido la Comunidad Autónoma y la Subsecretaría de Sanidad y Consumo, la Comisión Nacional de la Especialidad de Medicina Familiar y Comunitaria aprobará la evaluación definitiva de cada aspirante.

Cuando tal evaluación sea la de apto, se comunicará al Ministerio de Educación y Cultura, a fin de que adopte la resolución correspondiente en orden a la emisión del título de Especialista.

Cuando tal evaluación sea la de no apto, el interesado tendrá derecho a someterse a una nueva prueba, cuyas características serán similares a las establecidas para la prueba inicial y que será organizada por la Subsecretaría de Sanidad y Consumo y la Dirección General de Enseñanza Superior e Investigación Científica. Esta prueba será evaluada directamente por la Comisión Nacional de la Especialidad, y su resultado, que será definitivo, se comunicará al Ministerio de Educación y Cultura para que adopte la resolución procedente que será notificada al interesado.

[...]

Artículo 4. Requisitos para el desempeño de plazas de Medicina de Familia en el Sistema Nacional de Salud.

1. Las plazas de este ámbito profesional de la atención primaria de salud, bien correspondan a Equipos de Atención Primaria bien se encuentren integradas en la modalidad asistencial de cupo y zona, en servicios sanitarios locales o en servicios de urgencia, pasarán a tener la denominación común de plazas de Medicina de Familia.

[...]

3. En la fase de concurso de las pruebas selectivas para el acceso a plazas de Medicina de Familia no se valorará la mera posesión del título de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria, sin perjuicio de la valoración del período de formación especializada a través del sistema de residencia en la especialidad de Medicina Familiar y Comunitaria, cuya puntuación global en el baremo será equivalente a la que se asigne a un ejercicio profesional como Médico de Familia de entre seis y ocho años.

Disposición Adicional Tercera. Modificaciones del Real Decreto 853/1993, de 4 de junio.

Se modifica el Real Decreto 853/1993, de 4 de junio, sobre el ejercicio de las funciones de Médico de Medicina General en el Sistema Nacional de Salud, en la siguiente forma:

a) Todas las referencias que se contienen en su denominación, preámbulo, articulado y disposiciones adicionales a las funciones de Médico General o a las plazas de Médico de Medicina General se entenderán realizadas a las funciones de Médico de Familia y a las plazas de Medicina de Familia, respectivamente.

b) Se incorpora una nueva disposición adicional tercera con el siguiente texto:

Disposición Adicional

Conforme a lo previsto en el art. 36.1 de la Directiva 93/16/CEE, podrán también desempeñar las funciones de Médico de Familia en centros y servicios del Sistema Nacional de Salud los Licenciados en Medicina que accedan a plaza de formación médica especializada, mediante residencia, en la Especialidad de Medicina Familiar y Comunitaria, mientras realicen el período formativo y exclusivamente en relación con las actividades profesionales asignadas a la correspondiente plaza formativa".

En el artículo 1 se discute el requisito que establece relativo al ejercicio profesional en el Sistema Nacional de la Salud, por considerase que esta exigencia resulta contraria al artículo 1.2 de la Ley Orgánica del Derecho a la Educación, en relación con el artículo 27 de la Constitución.

En el artículo 3, se cuestiona la prueba objetiva regulada en su apartado 1, que la parte recurrente considera arbitraria, aduciendo para ello que la legislación actual no exige prueba alguna para obtener el título de Médico especialista (se cita el Real Decreto 1776/1994).

Se censura lo que se establece en el apartado 3 sobre el diseño de las pruebas por parte del Comité Coordinador que en dicho apartado se menciona, afirmando que el arbitrio que se le confiere provoca una gran inseguridad jurídica.

Y se discute también la función de aprobación de la evaluación definitiva que, en su apartado 7, se atribuye a la Comisión Nacional de la Especialidad de Medicina Familiar y Comunitaria, para lo que se aduce que tratándose de un órgano consultivo resulta ilegal ese cometido que le es asignado.

En el artículo 4 se censura el apartado 1, porque, en el criterio de la parte recurrente, impone una denominación de plazas, extensiva a las pertenecientes a otras Administraciones públicas (se mencionan a este respecto los servicios sanitarios locales), sin que dicha norma posea el rango legal que resulta preciso para ello.

En ese artículo 4 es también atacado el apartado 3 por estos motivos:

a) porque pretende regular un baremo aplicable a todo el Sistema Nacional de la Salud con un simple Real Decreto;

b) porque infringe los principios de igualdad, mérito y capacidad y de interdicción de arbitrariedad, en cuanto que algunas de las plazas a las que se quieren imponer los baremos son funcionariales (se mencionan de nuevo los Sanitarios locales);

c) porque el Gobierno no tiene capacidad legal para fijar un baremo que afecte a plazas ya transferidas a Comunidades Autónomas y porque deberá ser cada una de éstas la que negocie con los Sindicatos dicho baremo; y

d) porque valora como mérito especial la forma de obtener el Título de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria, al primar la vía MIR frente a otras vías.

La Disposición Adicional Tercera se impugna como contraria a los principios de igualdad, legalidad y no arbitrariedad. Lo que se alega para ello es que en dicha norma se permite desempeñar plazas a quienes todavía se encuentran en períodos de formación.

El preámbulo comienza recordando que el Real Decreto 3303/1978 creó el título oficial de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria y estableció como sistema ordinario y habitual para su obtención la formación mediante residencia en centros sanitarios.

También señala que ese RD 3303/1978 establecía normas transitorias para el acceso al título de la nueva especialidad por parte de los profesionales que ejercían con anterioridad a su creación, así como que estas medidas transitorias fueron complementadas por los Reales Decreto 683/1981, de 6 de marzo y 264/1989, de 10 de febrero.

Afirma igualmente que esas medidas se revelaron insuficientes a partir del 1 de enero de 1995, fecha en la que, conforme a la Directiva 93/16/CEE, entró en vigor el requisito de ostentar el título de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria o la certificación a que se refiere el Real Decreto 853/1993, de 4 de junio, para desempeñar plazas de Médico de Familia "denominación que adopta la Medicina General con este Real Decreto, en centros o servicios sanitarios integrados en el Sistema Nacional de Salud".

Añade que esta situación motivó el Real Decreto 931/1995, de 9 de junio, relativo al acceso a la formación como Especialistas en Medicina Familiar y Comunitaria de los Licenciados en Medicina posteriores a enero de 1995, y sigue afirmando que las medidas entonces adoptadas se amplían ahora en relación con los profesionales que superaron estudios conducentes al título oficial de Licenciado en Medicina con anterioridad a dicha fecha y que ejercen como Médicos de Familia.

Lo que a continuación se expresa en ese preámbulo revela que la regulación se ocupa de tres bloques de materias.

Una primera que consiste en el establecimiento de un sistema excepcional y transitorio de acceso al título de especialista.

La segunda está constituida por el propósito de establecer una denominación común de Médico de Familia para todos los profesionales que ejercen con este perfil.

La tercera está representada por el deseo de lograr una valoración equilibrada, en todas las pruebas de acceso a plazas de Medicina de Familia, entre los méritos relativos a la experiencia profesional y los referidos a la formación posgraduado como especialista por el sistema de residencia.

Las ideas expresadas en este preámbulo han de constituir, pues, el marco donde deben ser analizados los distintos motivos de impugnación.

Y también conviene subrayar que esta Sala abordó muchas de las cuestiones que se suscitan en el actual proceso en las sentencias de 16 y 17 de septiembre de 2002, por lo que se va a reiterar aquí lo que en ellas se razonó para sostener la validez del Real Decreto 1753/1998 frente a los reproches que se le dirigían.

Y la respuesta fue negativa, basada en el razonamiento que se expone a continuación.

La anterior cuestión debe decidirse partiendo de que todo título profesional requiere acreditar unos conocimientos, las más de las veces teóricos y prácticos, y de que esta necesidad se refuerza cuando se trata de obtener un título de especialidad médica por quienes ya son titulares de la Licenciatura en Medicina.

No es discutible, a causa de lo anterior, que la norma, para poder tener acceso al procedimiento excepcional para la obtención del título de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria, exija unos determinados requisitos de experiencia y conocimientos, siendo imprescindible garantizar la realidad del cumplimiento de dichos requisitos. Y tampoco es censurable que estos conocimientos y experiencia hayan de resultar acreditados de una manera objetiva, que se estime bastante para su justificación.

Por ello, es lógico que se exija que los años de ejercicio profesional requeridos se cumplan en plazas, centros o servicios del Sistema Nacional de Salud o que puedan ser equiparados a los mismos, esto es, en centros o servicios controlados de algún modo por la Administración, lo que garantiza la efectividad y suficiencia de los años de ejercicio profesional requeridos.

No hay por tanto infracción del principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución, ya que la diferencia entre los médicos que realizan el ejercicio profesional en las plazas o servicios señalados en el artículo 1.1 del Real Decreto 1753/1998, y los médicos que no cumplen el precepto, tiene su justificación objetiva y razonable en la necesidad de garantizar la efectividad y suficiencia de los años de servicio profesional establecidos, imponiendo su prestación en centros o servicios que ofrezcan la referida garantía.

En definitiva, se trata más de una exigencia de determinada experiencia, con los conocimientos que proporciona, y de la necesidad de que esa experiencia y conocimientos estén debidamente acreditados por un medio hábil para ello, que de una discriminación respecto a experiencias y conocimientos distintos, que podrían ser de muy variado tipo, pero que no ofrecerían las condiciones de garantía que la Administración debe imponer para el acceso al título de especialista que nos ocupa.

Se dijo que tampoco se producía esta vulneración, ya que, centrándose la cuestión en la obtención de un título de especialista por los que fuesen poseedores del título español de Licenciado en Medicina antes de 1 de enero de 1995, o hubieren estado en condiciones de conseguirlo antes de dicha fecha, a "todos" los que se encuentren en dicha situación se les exige el cumplimiento de los mismos requisitos, sin sujetar el ejercicio del derecho a discriminaciones debidas a la capacidad económica, nivel social o lugar de residencia, discriminaciones expresamente proscritas por el artículo 1.2 de la Ley Orgánica reguladora del Derecho a la Educación.

Y se añadió que lo que acaba de exponerse era aplicable al derecho a la promoción a través del trabajo, consagrado en el artículo 35.1 de la Constitución -que también en aquellos anteriores procesos se citaba como infringido-, es decir, que no existe conculcación alguna de este derecho cuando a todos los que se encuentran en la misma situación se les exigen los mismos requisitos para poder acceder al título objeto del litigio.

Alguno de ellos encuentra su rechazo cuando la concreta regulación que mediante tales motivos se intenta combatir es analizada tomando en consideración la significación y finalidad que le corresponde según las declaraciones de ese preámbulo del Real Decreto 1753/1998 a que antes se hizo referencia. Así sucede con la prueba establecida en el apartado 1 de ese artículo 3.

Como declara el tan repetido preámbulo, el acceso al Título de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria que regula el Real Decreto 1753/1998 es excepcional y transitorio en relación al sistema ordinario y habitual, por lo que la diferencia que comporta esa prueba objetiva por sí sola no puede considerarse injustificada ni arbitraria. Tratándose de sistemas diferenciados de acceso a esa especialidad médica, la configuración del proceso de obtención de dicha especialidad en uno y otro sistema necesariamente tiene que ser distinta, pues se trata de vías alternativas o maneras distintas de acreditar la formación que se estima necesaria para poder ostentar el Título de que se viene hablando.

Es igualmente infundado el reproche de inseguridad jurídica que se hace a lo que el apartado 3 de ese artículo 3 dispone sobre el diseño de las pruebas por parte del Comité Coordinador que en él se menciona.

Ese apartado debe ser también valorado dentro del contexto que significa el conjunto de la regulación incluida en el Real Decreto. Y en ésta aparece, por un lado, cuáles serán y cómo se fijarán los contenidos formativos de la especialidad (en el art. 1.2) y, por otro (en el art. 3.2), como se fijarán unas características comunes de esas pruebas para todo el territorio nacional, cual será su frecuencia y también la exigencia de que sean eminentemente prácticas y que el objeto de la evaluación sea la competencia profesional a través de casos clínicos adaptados a los contenidos formativos del artículo 1.2.

Por tanto, no puede compartirse que ese diseño carezca de criterios y quede al puro arbitrio del Comité Coordinador.

La crítica que se hace al apartado 7 del mismo artículo 3 resulta también injustificada.

La evaluación de la competencia profesional de quienes aspiren a la obtención del Título de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria es una actividad que tiene encaje en eso que se viene denominando la discrecionalidad técnica, por tratarse de una función cuyo desarrollo exige conocimientos especializados que no poseen los normales órganos administrativos de gestión y decisión.

Es lógico, pues, como aquí sucede, que en ese cometido se dé intervención a un órgano de naturaleza técnica como es la Comisión Nacional de la especialidad. Y a ello debe añadirse que su intervención se limita a esa evaluación profesional, ya que no corresponde a dicha Comisión dictar la resolución correspondiente a la emisión del Título.

Uno de los argumentos que se utilizan es que dicho Real Decreto pretende actuar como norma básica estatal en lo que sobre la denominación y sobre el baremo dispone en los apartados 1 y 3 de ese artículo 4, y que, por su carácter de norma meramente reglamentaria, carece de rango necesario para ello.

Pero este argumento, por sí solo, tampoco es bastante para acceder a la nulidad pretendida con su apoyo. La noción de legislación básica del artículo 149 de la Constitución es de carácter material, por lo que esa clase de legislación puede incluir normas de carácter infralegal.

Por otra parte, la arbitrariedad que igualmente se reprocha a ese apartado 3, por el simple hecho de intentar extender el baremo también a funcionarios locales, tampoco es en sí mismo un argumento suficiente para deducir de él la invalidez que se reclama. La homogeneización que quisiera establecerse para una misma especialidad médica, con independencia de la Administración pública donde haya de ser ejercida, no puede considerarse algo gratuito o carente de explicación razonable.

Ese mismo alcance estatal que tiene el Real Decreto impide acoger la falta de competencia que se reprocha al Gobierno y determina que, por lo que hace a las organizaciones sindicales, haya de considerarse bastante la audiencia a ellas que su preámbulo señala tuvo lugar.

Faltan también razones de peso para que se pueda considerar quebrantado el principio de reserva de Ley en cuanto a la regulación del acceso a la función pública. El Real Decreto no establece las condiciones que permiten ese acceso, se limita a disponer, para el caso en que esté establecido el sistema de concurso de méritos, como habrán de ser valorados algunos de estos méritos.

Y en cuanto a la impugnación que se hace de lo que en ese artículo 4.3 se establece sobre la valoración del período de formación especializada a través del llamado sistema MIR, es de reiterar de nuevo, como se hace a continuación, lo que ya esta Sala declaró en esas anteriores sentencias de 16 y 17 de septiembre de 2002.

Lo único que previene el artículo 4.3 es que la valoración del mérito consistente en haber seguido el período de formación especializada vía MIR deberá tener en el baremo, que naturalmente comprenderá también otros méritos, una puntuación global equivalente a la que se asigne a un ejercicio profesional como Médico de Familia de entre seis y ocho años.

El mérito del período de formación especializada vía MIR no es el único mérito a que deberá atenderse para decidir los concursos, y para conocer los distintos méritos y su respectiva valoración habrá que estar al baremo correspondiente. No se conoce la puntuación que se asignará a este mérito, ni a los demás, que habrán de precisarse en el baremo, y la parte recurrente no ofrece argumento que justifique que esa parificación o equivalencia establecida entre uno y otro mérito sea absurda, irrazonable o arbitraria. Esa equivalencia, por otra parte, tomando en cuenta el esfuerzo, experiencia y conocimientos que uno y otro mérito comportan, no resulta desproporcionada.

En consecuencia, no existiendo una preferencia de la vía MIR que excluya cualquier otro mérito, y estableciéndose solamente una equivalencia entre este mérito y el del ejercicio profesional entre seis y ocho años, que no es desproporcionada ni puede convertir la vía MIR en determinante en el momento de resolver el concurso, en el que habrán de valorarse otros méritos, no existe infracción alguna del principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución respecto de los médicos que no hayan seguido la vía MIR, sean españoles o de otros países comunitarios.

Se declaró que tampoco se puede apreciar vulneración de los artículos 6 (prohibición de discriminación por razón de nacionalidad), 48 (principio de libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad) y 52 (supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento) del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea, en su redacción anterior a la Versión Consolidada del Tratado CE, ni de la Directiva 93/16/CEE, de 5 de abril.

De igual modo se afirmó que debe rechazarse que se incurra en desviación de poder, porque lo perseguido haya sido beneficiar al colectivo de Médicos de Familia que han obtenido su título por la vía MIR.

A este respecto se recordó que para que exista desviación de poder es imprescindible acreditar, al menor indiciariamente, la concurrencia de hechos o elementos suficientes para formar en el Tribunal la convicción de que la Administración acomodó su actuación a la legalidad, pero con finalidad distinta a la pretendida por la norma aplicable (sentencia de 19 de septiembre de 1992).

Se resaltó que la norma impugnada no impone con carácter absoluto como mérito para los concursos la vía MIR, ni la hace predominar de tal modo que resulte con valor decisivo en el momento de resolverlos; así como que se limita a equiparar este mérito con otro, sin perjuicio de los demás que puedan ser objeto de valoración y sin siquiera fijar una puntuación a los méritos que equipara.

Y se concluyó que nada acredita, por tanto, que la Administración se haya desviado, para regular los méritos de los concursos en cuestión, de los principios de mérito y capacidad que deben presidir su decisión.

Debiéndose completar todo lo anterior retomando de nuevo las ideas que se expresan en el tantas veces mencionado Preámbulo del Real Decreto 1753/1998.

En él se habla de un sistema ordinario y habitual de obtener el título de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria y de un sistema excepcional y transitorio de acceso al título de Especialista.

Pues bien, el propósito confesado por el propio preámbulo de valorar de manera equilibrada, en las pruebas de acceso a plazas de Medicina de Familia, los méritos de la experiencia profesional y los de la formación de postgrado en el sistema de residencia, guarda coherencia con la admisión y reconocimiento de la existencia de esas diferenciadas vías de acceso al título de especialista. Si hay diferentes trayectorias profesionales que pueden conducir a la obtención de la misma titulación, y una y otra son capaces de generar méritos computables, es natural que se busque ese mecanismo de equilibrio en la valoración de unos y otros.

Lo que en ella se viene a concretar es la clase de formación profesional que deberá perseguirse mientras se desarrolla el período formativo y donde podrá estar ubicada la correspondiente plaza formativa.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.