Sentencia de 16 de septiembre de 2002
Ponente: Excmo. Sr. D. Manuel Goded Miranda.

En la Villa de Madrid, a dieciséis de septiembre de dos mil dos.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contenciosoadministrativo que con el número 435/1998 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador [...], en nombre de [...], contra el Real Decreto 1.753/1.998, de 31 de julio, sobre acceso excepcional al Título de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria y sobre el ejercicio de la Medicina de Familia en el Sistema Nacional de Salud. Han comparecido como partes demandadas el señor Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, y la Procuradora [...], en nombre de [...].

PRIMERO.- Por el Procurador [...], en nombre de Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1753/1998, de 31 de julio, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: se dicte sentencia por la que dando lugar al recurso contencioso-administrativo interpuesto se declare la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 1753/1998 en su integridad o, subsidiariamente, se declaren nulos de pleno derecho el artículo 1 ° en su totalidad, el sistema de evaluación de las pruebas de acceso a plazas de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria contenido en el artículo 3° y artículo 4°.3 del más arriba referido Real Decreto, todo ello en base a las razones expuestas en los fundamentos de derecho jurídico materiales de la presente demanda.

SEGUNDO.- El señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: se dicte sentencia desestimando la misma, por falta de legitimación o subsidiariamente por razones de fondo.

TERCERO.- Ambas partes presentaron escritos de conclusiones, contestando Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores a la excepción de falta de legitimación alegada de contrario y ratificándose la Administración en el escrito de contestación.

CUARTO.- La Procuradora [...]. en nombre de Sociedad Española de Medicina de Familia y Comunitaria, compareció en las actuaciones y fue tenida por parte en concepto de demandada, presentando escrito de contestación a la demanda en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, terminó solicitando que se dicte sentencia desestimando íntegramente el recurso, con declaración de adecuación a derecho del Real Decreto 1735/1998.

QUINTO.- Por auto de 5 de julio de 2000 se acordó el recibimiento a prueba del proceso, admitiéndose y practicándose las que constan unidas a las actuaciones.

SEXTO.- Concedidos plazos sucesivos a las partes para que presentasen escritos de conclusiones, Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores reiteró el contenido de las conclusiones ya presentadas, la Administración se ratificó en el escrito de contestación a la demanda, y Sociedad Española de Medicina de Familia y Comunitaria solicitó la desestimación del recurso.

SÉPTIMO.- Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 10 de septiembre de 2.002, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. MANUEL GODED MIRANDA Magistrado de la Sala.

PRIMERO.- Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1753/1998, de 31 de julio, (publicado en el B.O.E. de 27 de agosto), sobre acceso excepcional al título de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria y sobre el ejercicio de la Medicina de Familia en el Sistema Nacional de Salud. En el suplico del escrito de demanda solicitó que se declare la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 1.753/1.998 en su integridad o, subsidiariamente, se declaren nulos de pleno derecho el artículo 1 en su totalidad, el sistema de evaluación de las pruebas de acceso a plazas de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria contenido en el artículo 3 y el artículo 4.3. El Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, y Sociedad Española de Medicina de Familia y Comunitaria se oponen al recurso.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado alega que el Sindicato recurrente carece de legitimación activa para impugnar el Real Decreto 1.753/1.998, considerando que una entidad sindical, por esta simple circunstancia, no resulta afectada especialmente por una disposición que regula la obtención de un título de Médico Especialista. Debemos rechazar la concurrencia de esta causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, ya que, conforme al artículo 1.1 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, los trabajadores tienen derecho a sindicarse libremente para la promoción y defensa de sus intereses económicos y sociales, y en el presente caso Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores ejercita su pretensión de nulidad de la disposición impugnada en defensa de los intereses de los Médicos, integrados o no en el Sistema Nacional de Salud, a los que directamente afecta el contenido del Real Decreto 1753/1998. No resulta necesario extenderse sobre este punto, ya que la propia Administración reconoció el carácter de interesado del Sindicato recurrente en el procedimiento de elaboración del Real Decreto combatido, estimando que la Unión General de Trabajadores, junto con otras entidades sindicales, debía ser oída antes de su aprobación, de conformidad con lo prevenido en el artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, habiendo formulado Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores el oportuno informe al respecto mediante escrito fechado el 19 de febrero de 1.998.

TERCERO.- El artículo 1 del Real Decreto 1.753/1.998 establece que los españoles y los nacionales del resto de los Estados miembros de la Unión Europea o del Espacio Económico Europeo que hubieran obtenido el título español de Licenciado en Medicina antes de 1 de enero de 1.995, o que hubieran estado en condiciones de obtenerlo antes de dicha fecha, podrán acceder al título español de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria, por el procedimiento excepcional que se regula en los artículos 2 y 3, cuando acrediten cumplir los siguientes requisitos, que por lo que interesa a este extremo del recurso consisten en esencia en: 1) Completar antes del día 1 de enero del año 2.008, un total de cinco años de ejercicio profesional efectivo como Médico de Familia, desarrollado en plazas de centros o servicios, propios, integrados o concertados, del Sistema Nacional de Salud; 2) Poseer una formación complementaria, antes de la fecha indicada en el párrafo anterior, de un mínimo de trescientas horas, cuyos contenidos deberán contemplar los diferentes ámbitos que configuran el perfil profesional del Médico de Familia.

El Sindicato recurrente entiende que razones de legalidad y oportunidad exigen suprimir el límite máximo de tiempo fijado en el día 1 de enero del año 2.008, ya que, en su opinión, con el establecimiento de dicha fecha se condiciona el derecho de todos los profesionales de la medicina que, por las razones que fueren, habiendo obtenido el título de Licenciado en Medicina con anterioridad al 1 de enero de 1.995, y ejerciendo como Médicos de Familia, no hubieren podido completar los cinco años de ejercicio profesional efectivo como tal Médico de Familia, ni obtenido la formación complementaria de trescientas horas exigidas antes del año 2008 (motivo de impugnación expresado en el fundamento jurídico de fondo número IV de la demanda). Debemos desestimar este motivo de impugnación. En primer lugar, y ello es fundamental, el Sindicato demandante no cita precepto alguno que hubiese podido ser vulnerado por la fijación del límite temporal al que se opone. La afirmación de que no es oportuno establecer este límite es un criterio subjetivo de la parte, que no se ve confirmado por la mención de norma alguna del ordenamiento. Por el contrario, tratándose de regular un procedimiento "excepcional" para el acceso al título español de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria, resultaba imprescindible fijar un límite temporal a la posibilidad de cumplir los requisitos necesarios ya que, de otra manera, el Real Decreto impugnado hubiera incurrido en una manifiesta contradicción, al crear un procedimiento excepcional de acceso que, sin embargo, carecería de límite temporal en su aplicación, convirtiéndose así en normal u ordinario. La excepcionalidad del procedimiento de acceso exigía el límite temporal y, en este sentido, el otorgamiento de un plazo, que alcanza hasta el 1 de enero de 1998, para completar los requisitos de cinco años de ejercicio profesional efectivo y obtención de una formación complementaria de trescientas horas como mínimo, es perfectamente razonable y suficientemente amplio para que pueda ser observado por los interesados. En consecuencia, no hay infracción legal alguna y sí razones bastantes para la fijación del límite temporal dentro del que deben cumplirse los requisitos exigidos por el artículo 1 del Real Decreto 1753/1998.

CUARTO.- Entiende el Sindicato recurrente (fundamento jurídico de fondo número V de la demanda) que resulta discriminatorio y contrario al principio de igualdad recogido en el artículo 14 de la Constitución, que para completar el mínimo exigido de cinco años de ejercicio profesional efectivo como Médico de Familia, y así acceder al título de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria, sólo se compute dicho ejercicio profesional si éste ha sido desarrollado en plazas de centros o servicios, propios, integrados o concertados, del Sistema Nacional de Salud, en Equipos de Atención Primaria, en servicios sanitarios locales y en servicios de urgencia (artículo 1.1 del Real Decreto 1753/1998).

Para decidir la cuestión planteada debemos partir de que todo título profesional requiere acreditar unos conocimientos, las más de las veces teóricos y prácticos. Se refuerza esta necesidad cuando se trata de obtener un título de especialidad médica por quienes ya son titulares de la Licenciatura en Medicina. En su virtud, no es discutible que la norma, para poder tener acceso al procedimiento excepcional para la obtención del título de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria, exija unos determinados requisitos de experiencia y conocimientos, siendo imprescindible garantizar la realidad del cumplimiento de dichos requisitos. Estos conocimientos y experiencia han de resultar acreditados de una manera objetiva, que se estime bastante para su justificación. Por ello es lógico que se exija que los años de ejercicio profesional requeridos se cumplan en plazas, centros o servicios del Sistema Nacional de Salud o que puedan ser equiparados a los mismos, esto es, en centros o servicios controlados de algún modo por la Administración, lo que garantiza la efectividad y suficiencia de los años de ejercicio profesional requeridos.

No hay por tanto infracción del principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución, ya que la diferencia entre los médicos que realizan el ejercicio profesional en las plazas o servicios señalados en el artículo 1.1 del Real Decreto 1753/1998, y los médicos que no cumplen el precepto tiene su justificación objetiva y razonable en la necesidad de garantizar la efectividad y suficiencia de los años de servicio profesional establecidos, imponiendo su prestación en centros o servicios que ofrezcan la referida garantía.

En definitiva, se trata más de una exigencia de determinada experiencia, con los conocimientos que proporciona, y de la necesidad de que esa experiencia y conocimientos estén debidamente acreditados por un medio hábil para ello, que de una discriminación respecto a experiencias y conocimientos distintos, que podrían ser de muy variado tipo, pero que no ofrecerían las condiciones de garantía que la Administración debe imponer para el acceso al título de especialista que nos ocupa. Mantiene el Sindicato recurrente que esta regulación es contraria al artículo 27 de la Constitución y al artículo 1.2 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación, que establece el derecho de que todos, sin excepción, tienen que tener las mismas opciones en materia educativa y profesional.

Tampoco se produce esta vulneración, ya que, centrándose la cuestión en la obtención de un título de especialista por los que fuesen poseedores del título español de Licenciado en Medicina antes de 1 de enero de 1.995, o hubieren estado en condiciones de conseguirlo antes de dicha fecha, a "todos" los que se encuentren en dicha situación se les exige el cumplimiento de los mismos requisitos, sin sujetar el ejercicio del derecho a discriminaciones debidas a la capacidad económica, nivel social o lugar de residencia, discriminaciones expresamente proscritas por el artículo 1.2 de la Ley Orgánica reguladora del Derecho a la Educación. Al derecho a la promoción a través del trabajo, que se consagra en el artículo 35.1 de la Constitución, y que también se cita como infringido, es aplicable lo que acaba de exponerse, es decir, que no existe conculcación alguna de este derecho cuando a todos los que se encuentran en la misma situación se les exigen los mismos requisitos para poder acceder al título objeto del litigio. La impugnación que se articula a través del número V de los fundamentos jurídicos de fondo de la demanda debe ser desestimada.

QUINTO.- La parte recurrente alega (fundamento jurídico de fondo número VI) que el Real Decreto 1.753/1.998 asume el contenido del Acuerdo del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, adoptado en su reunión del día 21 de julio de 1.997, habiéndose omitido, antes de adoptarse dicho Acuerdo, la audiencia de los Sindicatos y de la Organización Médica Colegial. La impugnación no puede prosperar, ya que la disposición general objeto del recurso es el Real Decreto 1.753/1.998, no el Acuerdo del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud de 21 de julio de 1.997. El Real Decreto mencionado se aprobó previa audiencia de los Sindicatos y de la Organización Médica Colegial, por lo que ningún reproche puede formularse a su procedimiento de elaboración desde este punto de vista.

Se queja también Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores de que en la valoración que se prevé en el Real Decreto, para el acceso a plazas de Médico Especialista de Medicina Familiar y Comunitaria, entre los méritos relativos a la experiencia profesional y ala formación postgraduado como especialistas por el sistema de residencia (MIR), no se establezca la intervención de los Sindicatos y de la Organización Médica Colegial, lo cual determina que se califique tal valoración como arbitraria. También este punto de la impugnación debe desestimarse, ya que no se cita en su apoyo precepto alguno que imponga que en la realización de las valoraciones a que se alude hayan de intervenir los Sindicatos o la Organización Médica Colegial.

SEXTO.- El artículo 4.3 del Real Decreto 1753/1998 establece que en la fase de concurso de las pruebas selectivas para el acceso a plazas de Medicina de Familia no se valorará la mera posesión del título de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria, sin perjuicio de la valoración del período de formación especializada a través del sistema de residencia en la especialidad de Medicina Familiar y Comunitaria, cuya puntuación global en el baremo será equivalente a la que se asigne a un ejercicio profesional como Médico de Familia de entre seis y ocho años. El Sindicato recurrente considera que este precepto consagra una preferencia del sistema español MIR respecto de los titulados españoles o de otros países que accedan al título de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria por otra vía, dado que para acceder al título el período MIR es actualmente una condición imprescindible. De esta manera, en su opinión, todos los médicos españoles que tienen dicho título, pero no han accedido por la vía MIR, y los médicos de los demás países comunitarios (cualquiera que sea el sistema por el que hayan accedido) se encuentran discriminados.

Advirtamos ante todo que el mérito que supone el período de formación especializada vía MIR es un mérito que el artículo 4.3 ordena valorar en los concursos para el desempeño de plazas de Medicina de Familia en el Sistema Nacional de Salud (en centros o servicios propios, integrados o concertados), por lo que la Administración tiene facultades para determinar el baremo de méritos para participar en dichos concursos, siempre que no vulnere el ordenamiento jurídico. El mérito del período de formación especializada vía MIR no es el único mérito a que debe atenderse para decidir los concursos. Para conocer dichos méritos y su respectiva valoración habrá que estar al baremo correspondiente, respecto del cual el Sindicato recurrente nada dice. Lo único que previene el artículo 4.3 es que la valoración del mérito consistente en haber seguido el período de formación especializada vía MIR deberá tener en el baremo (que naturalmente comprenderá también otros méritos) una puntuación global equivalente a la que se asigne a un ejercicio profesional como Médico de Familia de entre seis y ocho años. No conocemos la puntuación que se asignará a este mérito, ni a los demás, que habrán de precisarse en el baremo. El Sindicato recurrente no ofrece argumento que justifique que esta parificación o equivalencia entre uno y otro mérito sea absurda, irrazonable o arbitraria. La equivalencia, tomando en cuenta el esfuerzo, experiencia y conocimientos que uno y otro mérito comportan, no resulta desproporcionada. En consecuencia, no existiendo una preferencia de la vía MIR que excluya cualquier otro mérito, y estableciéndose solamente una equivalencia entre este mérito y el del ejercicio profesional entre seis y ocho años, que no es desproporcionada ni puede convertir la vía MIR en determinante en el momento de resolver el concurso, en el que habrán de valorarse otros méritos, no existe infracción alguna del principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución respecto de los médicos que no hayan seguido la vía MIR, sean españoles o de otros países comunitarios; por las mismas razones, tampoco podemos apreciar vulneración de los artículos 6 (prohibición de discriminación por razón de nacionalidad), 48 (principio de libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad) y 52 (supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento) del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea, en su redacción anterior a la Versión Consolidada del Tratado CE, ni de la Directiva 93/16/CEE, de 5 de abril, de la que la parte recurrente hace una mención puramente genérica, sin concretar precepto específico que considere conculcado. El Sindicato recurrente, con cita del artículo 63.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, alega que en este artículo 4.3 la Administración incurre en desviación de poder, porque lo que persigue es beneficiar al colectivo de Médicos de Familia que han obtenido su título por la vía MIR.

Para que exista desviación de poder es imprescindible acreditar, al menor indiciariamente, la concurrencia de hechos o elementos suficientes para formar en el Tribunal la convicción de que la Administración acomodó su actuación a la legalidad, pero con finalidad distinta a la pretendida por la norma aplicable (sentencia de 19 de septiembre de 1992). Pues bien, la norma impugnada, como hemos destacado, ni impone con carácter absoluto como mérito para los concursos la vía MIR, ni la hace predominar de tal modo que resulte con valor decisivo en el momento de resolverlos. Se limita a equiparar este mérito con otro, sin perjuicio de los demás que puedan ser objeto de valoración y sin siquiera fijar una puntuación a los méritos que equipara. Nada acredita por tanto que la Administración se haya desviado, para regular los méritos de los concursos en cuestión, de los principios de mérito y capacidad que deben presidir su decisión. Los motivos de impugnación que se expresan en el fundamento jurídico de fondo número VII del escrito de demanda deben ser desestimados.

SÉPTIMO.- Procede, en virtud de lo expuesto, desestimar las pretensiones de que se declare la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 1753/1998, tanto en su integridad como respecto de sus artículos 1.3 (en cuanto al sistema de evaluación de las pruebas de acceso que regula) y 4.3, como se pide con carácter subsidiario, lo que comporta la desestimación del recurso, sin que apreciemos razones que den lugar a una especial imposición de costas.

Rechazando la causa de inadmisibilidad alegada, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores contra el Real Decreto 1753/1998, de 31 de julio, sobre acceso excepcional al Título de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria y sobre el ejercicio de la Medicina de Familia en el Sistema Nacional de Salud; sin efectuar especial imposición de costas.