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Jurisprudencia |
TRIBUNAL SUPREMO Sala 3ª, Sección 7ª
Sentencia 24 abril 1 999.
Ponente: D. Trillo Torres, Ramón
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El Instituto Nacional de la Salud (INSALUD), pretende que declaremos gravemente dañosa para el interés general y errónea la Sentencia impugnada en este recurso de casación en interés de la Ley, en la que se declaró la nulidad de la resolución sancionadora de un expediente disciplinario seguido contra un Médico, porque habría sido dictada transcurrido el plazo máximo de dos meses establecido en el articulo 73.3 del Estatuto Jurídico del Personal Médico de la Seguridad Social, aprobado por Decreto 3160166, más treinta días de prórroga que le fueron concedidas al órgano instructor, entendiendo que por eso la Administración había infringido el artículo 63.3 de la Ley 3011992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, según el cual "la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas solo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo." La Sentencia de instancia razona su tesis, diciendo que son las "finalidades garantistas que ineludiblemente deben presidir todo procedimiento encaminado a imponer una sanción las que nos llevan a considerar que en modo alguno pueda carecer de cualquier virtualidad anulatoria la infracción de¡ plazo máximo fijado en el presente caso para la tramitación del expediente disciplinario, toda vez que ello supondría en caso contrario que quedara a la libre discrecionalidad de la Administración la posibilidad de rebasar sin consecuencia invalidante alguna un plazo reglamentariamente restablecido y sin mas limitación que la institución de la prescripción, sufriendo el administrado las consecuencias de tal actuación en un procedimiento que debe estar presidido por el máximo rigor en el cumplimiento de sus formalidades preestablecidas, que garanticen al mismo tiempo la adecuada protección y seguridad.".
SEGUNDO.- El artículo 63.3 de la ley 10192, que en la Sentencia objeto de este recurso de casación se denuncia como infringido por la Administración y que constituye el fundamento de su fallo, reproduce literalmente uno de los conceptos utilizados en el artículo 49 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 para fijar los casos en que legalmente se consideraba procedente la anulación de los actos por haberse realizado fuera de] tiempo establecido las actuaciones administrativas. Esta circunstancia permite aplicar a aquel precepto la constante jurisprudencia sobre el citado artículo 49, que podemos resumir en el contenido de la Sentencia dictada el 7 de diciembre de 1998, en la que se decía que -"es reiterada la jurisprudencia de la Sala que niega el carácter de plazo de caducidad al señalado en la Ley para la duración del expediente disciplinario; de modo que, aunque en efecto ese plazo se haya rebasado con notoriedad en este caso, "la irregularidad alegada no puede ser por sí sola causante de la nulidad del acuerdo final sancionador por supuesta caducidad del expediente, pues como ya hemos dicho en nuestras sentencias de 9 de Julio de 1993 y 14 de Julio y 28 de Septiembre de este año 1995 "la inactividad de la Administración no produce caducidad del expediente, dando lugar únicamente a la posible responsabilidad disciplinaria del funcionario causante de la demora -artículo 49 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, aplicable por razón de tiempo a los hechos"- (Sentencia de 30 de noviembre de 1995, a cuya cita puede añadirse la de 21 de mayo de 1996 y 17 de enero y 7 de febrero de 1997).
No tiene fuerza enervante de esta doctrina jurisprudencial el argumento utilizado por la Sala de instancia, que hemos reproducido en el anterior fundamento de derecho.
En efecto, en sentencia de 17 de noviembre de 1991, el Tribunal Supremo indicaba "que en el sistema general de la ley de Procedimiento Administrativo la caducidad opera únicamente cuando la paralización del expediente se produce precisamente por causa imputable al administrado, lo que remite a los procedimientos iniciados a instancia de persona interesada. Ciertamente la doctrina ha sugerido la conveniencia de introducir la figura de la caducidad en los procedimientos incoados de oficio -especialmente en los sancionadores- en los que la inactividad de la Administración daría lugar a dicha caducidad. Pero este criterio doctrinal, que ha sido adoptado por nuestro ordenamiento jurídico en algún campo concreto -así, artículo 18 del Real Decreto 1945183, de 22 de junio, al que prestó a posterior cobertura la disposición final segunda de la Ley General 2611984, de 19 de julio, para la Defensa de los Consumidores y Usuarios- y que aparece recogido en un reciente proyecto de la Ley de Régimen Jurídico, Procedimiento Administrativo Común y Sistema de Responsabilidad de las Administraciones Públicas, no es el que inspira hoy el sistema de la vigente Ley de Procedimiento Administrativo.
Esta, en su artículo 99, vincula el efecto extintivo propio de la caducidad precisamente a la paralización derivada de una causa imputable al administrado, de suerte que la inactividad de la Administración no puede provocar la caducidad aunque de lugar a otras consecuencias- responsabilidad, silencio administrativo".
No habiéndose consumado el punto de vista del proyecto al que se aludia en esta Sentencia, ya que el artículo 92 de la vigente Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común mantiene en este punto sustancialmente el sistema del artículo 99 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1959, queda claro que el legislador no ha optado por introducir la novedad que representa la doctrina en que se sustenta la sentencia impugnada, que por otra parte ni siquiera se ha entendido aplicable con carácter general por la jurisprudencia al incumplimiento de los plazos de resolución de los procesos penales, quedando recomendada la garantía sustantiva del administrado al transcurso del plazo de prescripción, el cual si impide definitivamente imponer la sanción y originaria, en su caso, la nulidad de ésta.
TERCERO.- Es doctrina reiterada de la Sala -en Sentencias de 30 de enero de 1999 y 26 de diciembre de 1998, entre otras -que el recurso de casación en interés de la Ley constituye, según se desprende del art. 102.b de la Ley de esta Jurisdicción de 1956, en la versión recibida de la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal de 30 de abril de 1992, aquí aplicable -hoy art. 100 de la Ley vigente de 13 de julio de 1998-, un remedio extraordinario y último de que disponen las Administraciones Públicas- y, en general, las Entidades y Corporaciones que ostente la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo- para evitar que sentencias que se estimen erróneas y que puedan comprometer y dañar gravemente el interés general más allá del caso resuelto definitivamente por las mismas con fuerza de cosa juzgada, perpetúen o multipliquen sus negativos efectos en el futuro ante no ya la posibilidad, sino la fundada probabilidad de reiteración o repetición de su desviada doctrina.
En este caso, la errónea resolución de la Sala de instancia la estimamos gravemente dañosa para el interés general, porque al establecer una equiparación sustancial de la prescripción y el plazo fijado a la Administración para tramitar el expediente, el orden a su potestad efectiva para imponer sanciones administrativas, no solo altera el sentido de la legalidad vigente, sino que además su aceptación implicaría una multiplicación de los efectos del error a análogas situaciones de futuro perfectamente previsibles y equiparables a la contemplada en el caso enjuiciado.
FALLO
Que estimando el recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por el Instituto Nacional de la Salud, contra la Sentencia de 14 de noviembre de 1.997, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de Burgos, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en el recurso contencioso-administrativo número 737197, se fija la siguiente doctrina legal: "el artículo 63.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común no implica la nulidad del acto de imposición de una sanción administrativa fuera del plazo legalmente previsto para la tramitación del expediente sancionador." Todo ello con respeto de la situación jurídica particular derivada de la Sentencia recurrida y sin hacer expresa imposición de costas.
Publíquese este fallo en el Boletín Oficial de¡ Estado, a los efectos previstos en el artículo 100.7 de la Ley 2911998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Enrique Cancer Lalanne.- Ramón Trillo Torres.- Manuel Goded Miranda.- Juan José González Rivas.- Fernando Martín González.
Publicación.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Lo que certifico.