RECURSO DE CASACION Núm.: 2491/1995

Votación: 07/01/98

Ponente Excmo. Sr. D.: Fernando Martín González

Secretaría Sr./Sra.: Martínez Morete

Excmos. Sres.:

Presidente:

D. Enrique Cancer Lalanne

Magistrados:

D. Manuel Goded Miranda

D. Fernando Martín González

En la Villa de Madrid, a doce de Enero de mil novecientos noventa y ocho. Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el núm. 2491/95 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Letrado de la Generalitat Valenciana contra la sentencia de fecha 11 de Noviembre de 1.994 dictada por la sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana sobre adaptación de retribuciones de Facultativos Especialistas de cupo, habiendo sido parte recurrida {} representados por el Procurador D. Justo Alberto Requejo Calvo.

PRIMERO.- La sentencia recurrida contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: " FALLAMOS.- Estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por {} y los demás mencionados contra el Acuerdo del Consell de la Generalidad Valenciana de 11 de mayo de 1.992 por el que se dispone la adaptación de las retribuciones de los facultativos especialistas de cupo que no hubieran ejercido la opción de integración como facultativos especialistas de distrito y se fijan éstas para 1.992, y contra la desestimación táctica del recurso de reposición deducido contra el anterior Acuerdo.- Segundo.- Declarar los citados actos contrarios a derecho, anulándolos y dejándolos sin efecto.- Tercero.- No hacer pronunciamiento expreso en materia de costas."

SEGUNDO.- Notificada la anterior sentencia, por el Letrado de la Generalitat Valenciana se presentó escrito de preparación de recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

TERCERO.- Recibidas las actuaciones, por el recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia por la que se estime este recurso, y se case y anule la sentencia recurrida, con todos los pronunciamientos para la Generalitat Valenciana.

CUARTO.- Admitido el recurso, se dio traslado del escrito de interposición a los recurridos, que lo impugnaron con el suyo, en el que terminaban suplicando que se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de imposición de costas a la Administración recurrente.

QUINTO.- Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 7 de Enero de 1.998 en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referente al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. FERNANDO MARTIN GONZALEZ, Magistrado de la Sala.

PRIMERO.- La sentencia recurrida en casación estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por los hoy recurridos contra el Acuerdo del Consell de la Generalitat Valenciana de 11 de Mayo de 1.992 por el que se dispone la adaptación de las retribuciones de los facultativos especialistas de cupo que no hubieran ejercido la opción de integración como facultativos especialistas de distrito y se fijan éstas para 1.992, y declara contrarios a Derecho, anulándolos y dejándolos sin efecto tanto dicho Acuerdo y como el de desestimación tácita del recurso de reposición deducido contra el mismo Acuerdo.

SEGUNDO.- Frente a dicha sentencia el Letrado de la Generalitat Valenciana interpone recurso de casación, tras expresar como antecedentes que la sentencia resuelve la cuestión de fondo referida al Acuerdo de Gobierno Valenciano de 11 de Mayo de 1.992 que regulaba la adaptación del personal Facultativo Especialista de Ambulatorio al sistema retributivo previsto en el Real Decreto --Ley 3/78, Acuerdo que supone --según la Administración recurrente-- la aprobación expresa de otro anterior adoptado en la Mesa Sectorial de Sanidad de la Comunidad Valenciana entre las Centrales Sindicales y la Administración, mientras que la sentencia que ahora se recurre en casación considera que la supresión del cupo como módulo retributivo, así como lo que la sentencia considera modificación de horario y ámbito de asistencia, supone que materialmente el Acuerdo de 11 de Mayo de 1.992 tiene carácter reglamentario y en consecuencia no es instrumento jurídico suficiente para producir en el Ordenamiento Jurídico las alteraciones pretendidas, pues, en opinión de la Sala --siempre según el recurrente-- las normas de autoorganización también son normas y forman parte del Ordenamiento Jurídico.

TERCERO.- Como motivo único del recurso de casación invoca, al amparo del nº 4 del art. 95 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, apartado A), infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico y de la Jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate y en concreto infracción por interpretación errónea de la Disposición Final de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, y todo ello a su vez en relación con el art. 30 del Decreto 2766/67, art. 118 de la Orden de 7 de Julio de 1.972, art. 17 del Decreto 122/88, de 29 de Julio, del Consell de la Generalitat Valenciana, citando la Orden Ministerial de 8 de Agosto de 1.986 y el art. 23 de la Ley 30/84, así como, Apartado B), infracción por inaplicación del párrafo 3º del art. 35 de la Ley 9/87, de 12 de Mayo, de Organos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, en la redacción que le dio la Ley 7/90, de 19 de Julio (arts. 32, 34 y 35 de aquella Ley), lo que significa --siempre según la Administración que recurre-- que la sentencia recurrida, al considerar que el Acuerdo del Gobierno Valenciano de 11 de Mayo de 1.992 debe revestir la forma que corresponda de norma reglamentaria, está inaplicando el párrafo 3º del art. 35 de la Ley 9/87; argumentos todos a los que se oponen los recurridos.

CUARTO.- Acerca del motivo del recurso de casación que se articula por vía de infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, y, en concreto, por infracción por interpretación errónea de la Disposición Final 1ª del Real Decreto--Ley 3/87, en relación con el art. 23,2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, y también en relación con las demás disposiciones que cita, ha de invocarse, en primer término, la sentencia de esta Sala y Sección de 10 de Marzo de 1.993, en la que en un supuesto similar, si no idéntico--Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de Abril de 1.988, por el que se aprueba la aplicación del Régimen Retributivo, previsto en el Real Decreto--Ley 3/87, de 11 de Septiembre, sobre Retribuciones del Personal Estatutario del Instituto Nacional de la Salud, Acuerdo que se anula en la sentencia-- fijó con precisión excluyente con la cuestión de si tal Acuerdo era o debía ser considerado por su naturaleza como una disposición general o como un acto administrativo de destinatario plural, que, en definitiva, y frente a otras sentencias de la antigua Sala 5ª (entre las que cita la que en realidad es de 12 de Julio de 1.988, invocada por la parte recurrente), que correspondía la calificación de "norma", por ostentar carácter de acto ordenador y no de acto ordenado, el Acuerdo allí impugnado, no aceptando que éste fuera un mero acto aplicativo del nuevo régimen retributivo establecido en el Real Decreto--Ley 3/87, de referencia, y proclamando que ostentaba carácter normativo y un sustancial significado de disposición general.

QUINTO.- Atendíase, así, a un criterio diferencial entre acto y norma acogido por nuestra jurisprudencia (sentencias de 22 de Enero y 5 de Febrero de 1.991, 14 de Noviembre de 1.991, 21 de Marzo de 1.986, 19 de Enero de 1.987 y 7 de Febrero de 1.991, entre otras) a cuyo tenor lo fundamental es decidir si nos hallamos ante la aplicación de un norma del ordenamiento --acto ordenado-- que agota sus eficacia, o sí, por el contrario, se trata de una instrumento ordenador que, como tal, se integra en el Ordenamiento Jurídico, completándolo y exigiéndose en pauta rectora de ulteriores relaciones y situaciones jurídicas, y cuya eficacia no se agota en una aplicación, sino que permanece, situada en un plano de abstracción, tras lo que dicha sentencia llega a la conclusión de que el Acuerdo allí impugnado revestía un sentido ordenador, de una auténtica norma integrante del Ordenamiento Jurídico que culminaba, dándole concreción, y permitiendo por tanto su efectiva aplicación, la ordenación iniciada en el mencionado Real Decreto-Ley, lo que, en definitiva, daba lugar en dicha sentencia a que se anulara el citado Acuerdo porque en su elaboración debió seguirse el procedimiento regulado en los arts. 129 a 132 de la ya vieja Ley de Procedimiento Administrativo y porque no adoptaba la "forma" correspondiente a la función jurídica para la que se le habilitaba en las Disposiciones Finales 1ª y 3ª del Real Decreto- Ley 3/87, por exigencias de lo establecido en el art. 24 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado en el ejercicio de la potestad ordenadora y reglamentaria atribuida al Gobierno.

SEXTO.- Si en la aludida sentencia del Tribunal Supremo de 10 de Marzo de 1.993 se llegaba a tal conclusión por razón de que el Real Decreto Ley sólo establece criterios normativos muy generales, insusceptibles por sí solos de una aplicación a ningún supuesto concreto, en el que ahora se enjuicia en vía de casación resulta que la sentencia de Instancia, destaca, además, otros extremos de interés en orden a considerar el Acuerdo recurrido como innovador del Ordenamiento Jurídico, a efectos de entender que su naturaleza es reglamentaria o de disposición general y de que la forma adoptada, de Acuerdo, es inadecuada a su contenido, consistiendo tales innovaciones en que éste no se refiere exclusivamente a materia retributiva (apartado 1 y 4 del Acuerdo), sino también a la dependencia de los facultativos especialistas de cupo que no hubieran ejercido la opción de integración como facultativos especialistas de distrito y a su ámbito de actuación y asistencia (apartado 2º), y a su dedicación, horario o jornada (apartado 3º) con explicaciones correctas y extensas, en dicha sentencia, de las "innovaciones" que introduce el Acuerdo con relación a la normativa existente con anterioridad (art. 18,3 de la Ley 14/86, de 26 de Abril, General de Sanidad, art. 23,2 del Estatuto Jurídico del Personal Médico, aprobado por Decreto 3160/66, de 23 de Diciembre, art. 118, 3º del Reglamento General para el Régimen, Gobierno y Servicio de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social, aprobado por Orden de 7 de Julio de 1.972, art. 30 del Decreto 2766/67, de 16 de Noviembre, y actos posteriores de la Administración significativos en cuanto a modificación en las funciones, coordinación y dependencia de los facultativos de cupo, y a modificación de la cobertura poblacional actual).

SEPTIMO.- A todo ello hay que añadir que la alteración del sistema de cupo implica normas que no tienen como fin, en absoluto, regular las retribuciones del personal facultativo de la Seguridad Social, puesto que los cupos sólo indirecta y tangencialmente pueden incidir en las remuneraciones de los Médicos, como recoge la sentencia del Tribunal Supremo (Sala 4ª) de 24 de Mayo de 1.991, citada por los aquí recurridos, lo que da lugar a que, sin necesidad de otras argumentaciones, se llegue a la conclusión de que sí concurrió innovación del Ordenamiento Jurídico en el Acuerdo recurrido y de que éste, pese a que según su Preámbulo sólo alude a "retribuciones" del personal estatutario con cita de la disposición Final 1ª del Real Decreto Ley 3/87, de 11 de Septiembre, (que, este sí, sólo se refiere al Régimen retributivo del personal estatutario), abarca y regula "ex novo" otros aspectos como los mencionados que materialmente exigen, por su contenido, sustancia y función, la existencia de una auténtica norma, siendo, por ello, inadecuada la forma de Acuerdo, y precisándose una disposición reglamentaria, singular en este caso, porque implica "organización" u "ordenación", que, como tal, forma parte del Ordenamiento Jurídico, todo lo cual significa que no se ha producido interpretación errónea de la Disposición Final 1ª del mencionado Real Decreto Ley en cuanto que la autorización al Gobierno no excluye la necesidad de que se adopte la forma que corresponda o el instrumento jurídico suficiente y preciso con las garantías procedimentales establecidas, lo que ha de determinar la desestimación del motivo del recurso a que nos estamos refiriendo (apartado A).

OCTAVO.- El motivo (apartado B) referido a la inaplicación del párrafo 3º del art. 35 de la Ley 9/87, de 12 de Mayo, de Organos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, en la redacción de la Ley 7/90, de 19 de Julio, según los recurridos, debería ser declarado inadmisible, lo que ahora se traduciría en desestimable, por aplicación del art. 96,2 en relación con el art. 93,4 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, al no haberse justificado que la infracción de aquella norma ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia, al no referirse a tal extremo ni el escrito de preparación del recurso de casación, ni la sentencia, y al tratarse de una cuestión nueva, mas, en cualquier caso, y esto si que es determinante de la desestimación, el Acuerdo impugnado expresa que se adopta "a propuesta conjunta de las Consellerías de Sanidad y Consumo y de Economía y Hacienda" del Gobierno Valenciano, lo que implica con claridad que no deriva, como pretende la parte hoy recurrente, de un Acuerdo entre Administración y las Centrales Sindicales de aquellos a que se refiere la Ley 9/87, que el Consell apruebe en dicho Acuerdo recurrido, ni supone la aprobación expresa de otro anterior adoptado en la Mesa Sectorial de Sanidad de la Comunidad Valenciana, entre las Centrales Sindicales y la Administración, como también pretende pero sin fundamentación rigurosa alguna, ni en la instancia ni en la casación, al margen de que, por la materia de que se trata, la insuficiencia e inadecuación de la forma adoptada, que es de Acuerdo, se mantendría por falta del instrumento normativo preciso, todo lo cual conlleva a la desestimación del motivo, cuya aceptación, por tanto, no alteraría la sentencia en ningún sentido.

NOVENO.- A tenor del art. 102,3 de la Ley Jurisdiccional, al no estimarse procedente el motivo de casación invocado, procede imponer a la parte recurrente las costas causadas.

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación de Generalitat Valenciana contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 11 de Noviembre de 1.994, de que se hizo suficiente mérito, imponiendo a la parte recurrente las costas causadas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos

PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando la Sala celebrando audiencia pública, en el día de la fecha, de lo que como Secretario de la misma. Certifico.