Ilmos. Sres.:
Presidente:
D. TOMÁS GARCÍA GONZALO
Magistrados:
D. ERNESTO MANGAS GONZÁLEZ
Dª. LOURDES SANZ CALVO
D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÄNDEZ

Madrid, a veintiuno de mayo de dos mil dos.

VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso.Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 2/01, promovido por Dª[..], D.[..]. y Dª [..], representados por el Procurador D.[..], con asistencia Letrada, contra Órdenes del Ministerio de Sanidad y Consumo de 4/12/2001 por las que se convoca proceso extraordinario de consolidación de empleo para la selección y provisión de plazas de Médicos de Familia en Equipos de Atención Primaria dependientes del Instituto Nacional de la Salud, para la selección y provisión de plazas de Médicos de Urgencias en Atención Primaria dependientes del Instituto Nacional de la Salud, y para la Selección y provisión de plazas de Médicos de Urgencia Hospitalaria en las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social dependientes del Instituto Nacional de la Salud, habiendo sido parte en autos la Administración General del Estado demandada, representada por el Abogado del Estado, así como el Ministerio Fiscal; cuantía indeterminada.

Primero.- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo ante esta Sección fue admitido a trámite reclamándose el expediente administrativo, para, una vez recibido dar traslado a la parte actora a fin de que formalizara la demanda, lo que así hizo en escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos, terminó suplicando que se dicte sentencia por la

que se estime la demanda anulando, en la Orden para plazas de Médicos de Familia en Equipos de Atención Primaria, el Anexo II, Baremo de Méritos, en su apartado 2 a) y b), y Anexo II fase de selección n° 1 y 2; en la Orden para plazas de Médicos de Urgencia de Atención Primaria, el Anexo II, Baremo de Méritos, en su apartado 2 a) y b), y Anexo II fase de selección, n° 1 y 2; y en la Orden para plazas de Médicos de Urgencia Hospitalaria, el Anexo I, Baremo de Méritos n° 2, apartados a) y b), y Anexo I fase de selección números 1 y 2.

Seguidamente se dio traslado al Ministerio Fiscal y al Abogado del Estado para que efectuaran alegaciones, lo que efectuaron por escritos en los que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaron convenientes, terminaron suplicando la desestimación del recurso.

Segundo.- No habiéndose solicitado el recibimiento del proceso a prueba, practicada la admitida con el resultado que obra en autos y evacuado por las partes el trámite de conclusiones, se señaló para votación y fallo el día 14 de mayo de 2002, en que tuvo lugar.

VISTOS los artículos legales citados por las partes y demás de general y pertinente aplicación, y siendo Ponente el limo. Sr. D. ERNESTO MANGAS GONZÁLEZ Magistrado de la Sección.

Primero.- Por el cauce del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, regulado en los arts. 114 y siguientes de la Ley 29/1998, se pretende la anulación de los extremos antes relacionados de las órdenes Ministeriales impugnadas.

Dichas Ordenes Ministeriales dividen el proceso de consolidación en dos fases: selección y provisión. La fase de selección se prevé llevarla a cabo en dos partes, una primera de oposición y una segunda de concurso, siendo requisito para participar en las pruebas selectivas -regidas por las Leyes 16/2001 y 30/1999, así como por las bases de la convocatoria y demás disposiciones aplicables- poseer el título de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria o la certificación prevista en el art. 3 del Real Decreto 853/93, o alguno de los títulos, certificados o diplomas a que hace referencia el art. 30 de la Directiva 93/16/CEE, o sean titulares de las certificaciones previstas en el art. 36.4 de la misma (para las plazas de Médico de Urgencia Hospitalaria, poseer cualquier título de médico especialista o la certificación prevista en el art. 3 del Real Decreto 853/93).

La oposición comprende la realización de un ejercicio consistente en la redacción de una memoria con el fin de valorar los conocimientos, la claridad y orden de ideas, así como la calidad de expresión escrita, con una puntuación máxima posible de 100 puntos.

Y el concurso consiste en la valoración por el Tribunal, con arreglo al baremo publicado como Anexo II (o, para las plazas de Médico de Urgencia Hospitalaria, con arreglo al Baremo que en la respectiva O.M. se publica como Anexo I) de los méritos que acrediten los aspirantes relativos a experiencia profesional y formación, teniendo la experiencia profesional una valoración máxima de 45 puntos.

El Baremo de méritos de la fase de selección contenido en los indicados Anexos I y II, reitera que la puntuación máxima que puede obtenerse por experiencia profesional es de 45 puntos. Y configura la valoración de la misma subdistinguiendo entre los Servicios en las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social del INSALUD, y los Servicios en las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social de Servicios de Salud distintos al INSALUD.

Y valora la formación:

A.- Asignando 16 puntos a los aspirantes que para la obtención del título de especialista en Medicina de Familia y Comunitaria, del título de especialista en Medicina Familiar, o del título de médico especialista, según los casos, hayan cumplido el periodo completo como Médico Interno Residente del Programa MIR, o bien un periodo equivalente -en España o en el Espacio Económico Europeo- de formación teórica y práctica, a tiempo completo en Centro Hospitalario y Universitario, o en organismos competentes o bajo su control, participando en la totalidad de las actividades y responsabilidades médicas de los servicios donde se imparta la formación incluidas las guardias, y habiendo obtenido a cambio la remuneración apropiada, de conformidad, todo ello, con la Directiva 93/16/CEE.

B.- Asignando 2 puntos a los aspirantes que:

b) para la obtención del título de especialista en Medicina de Familia y Comunitaria hayan cumplido el periodo de formación establecido en el Real Decreto 220/89, profundizado en los aspectos teóricos y prácticos del área correspondiente a su especialidad, tras haberlo superado.

bb) para la obtención del título de especialista en Medicina de Familia hayan cumplido un periodo de formación como médico residente, de acuerdo con la normativa anterior al Real Decreto 127/84, de al menos dos años de práctica supervisada, profundizando los aspectos teóricos y prácticos del área

correspondiente a su especialidad, tras haber superado el necesario periodo de al menos un año como médico interno en rotación por los servicios clínicos básicos.

bbb) para la obtención del título de médico especialista hayan cumplido un periodo de formación como médico residente, de acuerdo con la normativa anterior al Real Decreto 27 /84, de la menos dos años de práctica supervisada, profundizando los aspectos teóricos y prácticos del área correspondiente a su especialidad, tras haber superado el necesario periodo de al menos un año como médico interno en rotación por los servicios clínicos básicos.

C.- Asignando tres puntos por tesis doctoral (un punto adicional por tesis doctoral "cum laude"), hasta 10 puntos por trabajos científicos y de investigación, y hasta 5 puntos por impartir docencia posgraduada.

Segundo.- Censura la parte demandante los baremos anotados, en cuanto que a) asignan 16 puntos al médico especialista en Medicina Familiar por el Sistema MIR, frente a la nula valoración del certificado habilitante de los Médicos Generales, lo que considera una vulneración del principio de igualdad en el acceso a la función pública (art. 23.2, C.E.), al asignar al primero una puntuación desproporcionada, que impide a los demás aspirantes alcanzar el puesto de trabajo; b) tales baremos,

además de los 45 puntos que como máximo cabe obtener por servicios prestados, asignan 16 puntos por la posesión del título de especialista vía MIR, 10 puntos por tesis doctoral o trabajos científicos y 5 puntos por docencia, con lo que en la fase de concurso pueden alcanzarse 76 puntos, puntuación que dicha parte considera desproporcionada y que supera la puntuación de 45 puntos que como máximo tiene establecida la jurisprudencia constitucional para la fase de concurso.

Tercero.- Sin embargo, las determinaciones del baremo impugnadas son las establecidas en su art. 6 por la Ley 16/2001, por la que se establece un proceso extraordinario de consolidación y provisión de plazas de personal estatutario en las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social de los Servicios de Salud del Sistema Nacional de Salud. Ley que, como pone de manifiesto su Exposición de Motivos, tiene por objeto poner fin a la alta temporalidad que padece el personal estatutario de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social de los Servicios de Salud y del INSALUD, habilitando para ello un procedimiento excepcional y extraordinario de consolidación de empleo temporal en nombramientos estatutarios fijos; carácter excepcional y extraordinario que se hace constar en los arts. 1.1 y 4.1 de la Ley.

Al respecto, la jurisprudencia constitucional tiene dicho que si bien la celebración de pruebas de carácter restrictivo es, con carácter general, contraria a la Constitución, no obstante, esta regla no es tan estricta que no pueda ceder en determinadas circunstancias, aunque para ello es preciso, primero, que se trate de una situación excepcional; segundo, que sólo se acuda a este tipo de procedimientos una sola vez, pues de otro modo se perdería su condición de remedio excepcional para una situación también excepcional y, en tercer lugar, que dicha posibilidad esté prevista en una norma de rango legal (S. T .C. 26/1/1998). O, como se dice en la sentencia constitucional 27/1991, no cabe excluir que, en determinados casos excepcionales, la diferencia de trato establecida en la Ley en favor de unos y en perjuicio de otros pueda considerarse como razonable, proporcionada y no arbitraria a los efectos de la desigualdad de trato que establece, siempre que dicha diferenciación se demuestre como un medio excepcional para resolver una situación también excepcional, expresamente prevista en una norma con rango de Ley y con el objeto de alcanzar una finalidad constitucionalmente legítima, entre las que se integra también la propia eficacia de la Administración.

Las condiciones marcadas por la jurisprudencia constitucional para que no quepa apreciar infracción del art. 23.2 C.E., y que aparecen reiteradas en la S. T. C. 11 febrero 1999, explícitamente invocada en la Exposición de Motivos de la Ley 16/2001, no se muestran incumplidas en los procesos selectivos de que se trata, aparte de que, como se hace ver en dicha exposición de motivos, a aquellos pueden concurrir no solamente el personal temporal del Sistema Nacional de Salud, sino cualquier candidato que cumpla con los requisitos generales de titulación establecidos en cada respectiva convocatoria.

Cuarto.- La mencionada sentencia constitucional 27/1991 viene a recordar que el derecho a la igualdad en el acceso a las funciones públicas del art. 23.2 C.E. es una especificación del principio de igualdad ante la Ley, formulado por el art. 14 C.E., por lo que en el caso de acceso a las funciones y cuando no esté en juego ninguna de las circunstancias específicas del art. 14 de la misma, es el art. 23.2 el que debe apreciarse de modo directo para determinar si las normas cuestionadas han desconocido el principio de igualdad, todo ello en conexión con el art. 103.3, que impone la obligación de no exigir para el acceso a la función pública requisito o condición alguna que no sea referible a los principios de mérito y capacidad. y si lo que el art. 23.2 viene a establecer es una especificación del principio general de igualdad en relación con el acceso a los cargos y funciones públicas, al igual que en el principio general mencionado, tal concreción actúa en dos planos distintos: como igualdad ante la Ley o en la aplicación de la Ley, de una parte, y de la otra, como igualdad en la Ley. En este segundo aspecto -y esto es lo que explica la especificación en este caso del principio general de igualdad, la igualdad en la Ley, implica para el legislador no sólo la prohibición de establecer diferencias que carezcan de una fundamentación objetiva y razonable; sino más precisamente aún y en conexión con el art. 103.3 C.E., la prohibición de establecer diferencias que no guarden relación con el mérito y capacidad. De este límite -añade la expresada sentencia constitucional- deriva la necesidad no sólo de que la Ley no limite el acceso a personas determinadas, sino que la capacidad, y especialmente los méritos a tener en cuenta, han de estar también en relación con la función a desempeñar y no se describan o establezcan en términos tales que puedan considerarse fijados en atención a personas determinadas.

Por otra parte, el derecho consagrado en el art. 23.2 C.E. es un derecho de configuración legal, correspondiendo a legislador señalar los requisitos oportunos dentro del debido respeto a los principios conferidos en el art. 103.3 C.E., esto es, a los principios de mérito y capacidad en el acceso a las funciones públicas, lo que concede al legislador un amplio margen en la regulación de las pruebas de selección de funcionarios y en la determinación de cuáles han de ser los méritos y capacidades que se tomarán en consideración; libertad limitada por la necesidad de no crear desigualdades que sean arbitrarias, en cuanto ajenas, no referidas o incompatibles con los principios de mérito y capacidad (sentencias del Tribunal Constitucional 10/1989 y 67/1989).

Quinto.- Expuesto lo que antecede, no cabe estimar que la puntuación asignada a los aspirantes que para la obtención del título profesional hayan cumplido el periodo completo como Médico Interno Residente del Programa MIR o un periodo equivalente de formación teórica y práctica en las condiciones señaladas en la Directiva 93/16/CEE, con respecto a la asignada a los restantes aspirantes, pueda considerarse desproporcionada y arbitraria, y, por tanto, lesiva del derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas.

Una vez superada la oposición -a través de la que se valora la competencia, aptitud e idoneidad de los aspirantes para el desempeño de las correspondientes funciones, el concurso de la fase de selección permite valorar, por un lado, la experiencia profesional obtenida en el desempaño de puestos de trabajo de las correspondientes organizaciones y, por otro, la formación de los aspirantes. y siendo la formación distinta, distinta ha de ser la valoración de la misma en el concurso, ya sea por razón de las características de la formación conducente a la obtención del título profesional del aspirante, ya sea por razón de la concurrencia de otros factores que permitan calibrar más acabadamente la formación y, en definitiva, el mérito y capacidad de cada aspirante, como son el doctorado, la investigación o la docencia.

Particularmente en lo que respecta a la valoración de la formación específica conducente a la obtención del título profesional, la parte demandante se limita a alegar que la certificación y el título contrapuestos son expresión del cambio normativo acaecido en la regulación de la habilitación exigida para el ejercicio de la actividad profesional, y que primar la valoración del título frente a la del certificado supone atender a factores que más tienen que ver con la edad que con la capacidad y voluntad de formarse, siguiendo para ello el criterio expresado en la sentencia del Tribunal Supremo de 14/12/1999, aportada con la demanda.

Sin embargo, la diferente puntuación otorgada en función de uno u otro sistema de formación no supone otorgar preferencia a uno sobre otro, ni valorar la edad más que la formación de los aspirantes, sino que dicha puntuación trata de expresar, en términos de mérito y capacidad, la diferencia entre el nivel de exigencia de ambas modalidades, diferencia que no ha sido descartada mediante razón en contrario.

Por lo demás, no es dable confundir el título profesional, como título de ejercicio de un derecho, en este caso a acceder a la actividad profesional sanitaria, con el proceso de formación requerido para acceder al mismo, siendo así que lo que la convocatoria valora no es la posesión del título (requisito de participación en el proceso selectivo), sino la formación conducente al título, que por ser distinta en unos y otros casos, se valora también de forma distinta, sin lesión del derecho de igualdad especificado en el art. 23.2 como queda dicho.

Ello así, el caso contemplado en la S. T .S. 14 de Diciembre de 1999 no se muestra igual que el sometido a1a consideración de esta Sala, puesto que en aquélla lo que se contempla (según se desprende de su fundamento jurídico cuarto) es la puntuación del título y no de la formación específica, y más concretamente el título de médico especialista en Medicina Familiar y Comunitaria, por un lado, y la certificación habilitante para el ejercicio como Médico Generalista prevista en el art. 2 del Real Decreto 853/1993, aparte de que allí se trata, no de un proceso excepcional y único de consolidación de empleo, sino de la impugnación de un Reglamento de Contrataciones y Promoción Interna Temporal del INSALUD, lo que otorga una perspectiva distinta a la hora de examinar los postulados del derecho fundamental cuestionado.

Sexto.- El apartado 1 del baremo de méritos de la fase de selección está dedicado a la valoración de la experiencia profesional, puntuable hasta un máximo de 45 puntos.

Y además, dentro de la parte del concurso, está la valoración de la formación acreditada, a través de la formación específica conducente al título profesional, del doctorado, de la investigación o de la docencia. La suma de cuyas puntuaciones ni se muestra desproporcionada, desde la perspectiva del art. 23.2 CE, ni sobrepasa los límites sentados por la jurisprudencia constitucional.

Tampoco se aprecia desproporción en la valoración de la formación, por cuanto ya ha quedado expuesto.

Por último, lo que la jurisprudencia constitucional ha contemplado es la cuestión de si los puntos obtenidos en la fase de concurso (incluyendo los que se conceden por el tiempo de servicios prestados en régimen de interinidad en la Administración) pueden computarse también en la fase de oposición, cuestión que resolvió considerándolo contrario al art. 23.2 CE, ya que la aplicación de los puntos obtenidos en la fase de concurso a cada uno de los ejercicios obligatorios de la fase de oposición, para permitir alcanzar, en su caso, la puntuación mínima establecida para aquéllos en la convocatoria, supone una diferencia no razonable y arbitraria de trato entre quienes concurren a la oposición, habiendo prestado un breve tiempo de servicios como contratados o interinos, y los demás opositores. a quienes en la fase de concurso no se les valoraron otros méritos (STC 93/1995).

En la convocatoria contemplada en la anotada sentencia constitucional, los puntos cuya aplicación a la fase de oposición considera improcedente, derivaban de la valoración de los servicios previos computables, hasta el 45 por 100 del máximo total de puntos que pudieran obtenerse con las pruebas selectivas.

El mismo supuesto fue contemplado anteriormente por la sentencia constitucional 67/1989, en la que el límite del 45 por 100 aplicado a la fase de concurso, tomando como término de comparación la puntuación alcanzable en la fase de oposición, es considerada como tope máximo que impide que la suma de puntos obtenidos en la vía de concurso pueda llegar a tener una ponderación mayoritaria.

No se sigue de tales antecedentes jurisprudencia les que el baremo de méritos de la fase de selección haya vulnerado límite alguno, ni que la puntuación asignada en función de cada mérito sea desproporcionada, dada la regulación del concurso oposición en cada convocatoria, que expresamente impide aplicar la puntuación obtenida en el concurso para alcanzar la puntuación mínima de la oposición.

Séptimo.- No procede, por ello, otorgar el amparo judicial solicitado, al no darse los presupuestos establecidos para ello (arts. 23.2, CE; 114 y 121-2, Ley 29/1998).

No concurren motivos suficientes para una particular condena en costas (art. 139, Ley 29/1998).

POR TODO LO EXPUESTO,

DESESTIMAMOS, el recurso contencioso-administrativo promovido por Dª.[..], D.[..] y Dª[..], contra las 6rdenes del Ministerio de Sanidad y Consumo, ya reseñadas, de 4 de diciembre de 2001, a que el mismo se contrae, por venir ajustadas a Derecho.

Sin hacer expresa imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen, junto con el expediente en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- En el mismo día de su fecha, fue leída y publicada la anterior Sentencia por el limo. Sr. Magistrado Ponente, hallándose constituido en Audiencia Pública, de lo que yo, Secretario, doy fe.