Congresos

VIII CONGRESO NACIONAL DE DERECHO SANITARIO

I REUNIÓN IBEROAMERICANA DEL DERECHO SANITARIO

Ilustre Colegio Oficial de Médicos de Madrid

(Madrid, 18, 19 y 20 de Octubre de 2001)

RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN: PATRIMONIAL Y NO CIVIL

D. Miguel Roig Serrano
Stephenson Harwood Abogados

La presente comunicación tiene por objeto “llamar la atención” (siempre modestamente y desde el subjetivo –y probablemente erróneo- punto de vista del que suscribe) sobre las importantes consecuencias que entiendo deben extraerse –y en ese sentido se están pronunciando los tribunales de lo contencioso administrativo- de la confirmación expresa y reiterada, por las leyes administrativas, de la jurisdicción competente para conocer de las reclamaciones contra profesionales al servicio de las Administraciones Públicas; y, más concretamente, de las reclamaciones por mala praxis médica contra facultativos adscritos a alguno de los organismos públicos de salud –tanto Insalud como cualquiera de los servicios autonómicos de salud-.

El punto de partida de estas reflexiones lo constituyen diversas resoluciones dictadas por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en las que afirma insistentemente que no puede utilizarse la vía administrativa para exigir la responsabilidad de los profesionales al servicio de la Administración (en los casos enjuiciados, se trataba de médicos), porque no tiene sentido argumentar una demanda por responsabilidad civil contractual o extracontractual cuando lo que se discute y juzga en la vía contencioso administrativa es el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

Recordemos que el conflicto de competencias entre la jurisdicción civil y la contencioso administrativa para conocer de las reclamaciones contra profesionales al servicio de la Administración fue resuelto legislativamente (Ley 4/99, que modificó la Ley 30/92 sobre régimen jurídico de las administraciones públicas) a favor de la vía administrativa (aun cuando la Sala Primera de lo Civil del Tribunal Supremo continúe afirmando su competencia en algunas sentencias, si bien se trata de siniestros ocurridos con anterioridad a 1999).

Ello no obstante, la línea seguida por la Audiencia Nacional va más allá de una cuestión competencial, y ataca directa y frontalmente el núcleo del problema: no se trata ya de determinar la jurisdicción competente para conocer de las reclamaciones contra profesionales al servicio de la Administración; se trata de fijar las normas sustantivas aplicables para dilucidar la responsabilidad imputable a tales profesionales, afirmándose con rotundidad que ésta es una responsabilidad patrimonial, directa y objetiva de la Administración, y no una responsabilidad civil (sea ésta contractual o extracontractual) derivada de las acciones u omisiones culposas cometidas por el profesional causante del daño.

Es decir, que lo que está afirmando la Audiencia Nacional –así como algunos Tribunales Superiores de Justicia- es que la responsabilidad patrimonial de la Administración nace del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin necesidad de que exista un plus añadido de deficiencia o mal funcionamiento de dichos servicios (ese “plus añadido” sería la culpa o negligencia del concreto profesional médico interviniente en cada caso concreto). Y ello por cuanto no es necesario valorar la conducta profesional del facultativo, ni ponderar las pruebas diagnósticas llevadas a cabo, ni si los métodos utilizados eran los únicos o idóneos con arreglo a la lex artis.

Muy al contrario, basta con  que exista una relación de causalidad entre el funcionamiento de la Administración sanitaria y el daño producido como consecuencia del funcionamiento de un servicio público, para atribuir responsabilidad a la Administración al servicio de la cual ejerce su actividad el profesional implicado.

Las consecuencias que se derivan de la distinción entre responsabilidad civil y responsabilidad patrimonial, en perjuicio de los reclamantes, han sido también resaltadas por la Audiencia Nacional: los reclamantes tienen la carga de aportar todos los elementos necesarios para probar que la Administración (no el profesional) ha incurrido en responsabilidad, puesto que si bien es cierto que las condenas por responsabilidad patrimonial no exigen negligencia, eso no significa que el reclamante quede liberado de acreditar los daños causados (fijando claramente los criterios con arreglo a los cuales se cuantifica la indemnización que se pide, pues de lo contrario la reclamación puede ser desestimada o la cuantía notablemente rebajada), así como la relación de causalidad entre esos daños y el actuar de la Administración.

Aunque el “mensaje” parece ir destinado principalmente a los perjudicados, el paso siguiente en esta evolución es conseguir que las compañías aseguradoras tomen conciencia de la distinción entre ambos tipos de responsabilidad, y dejen de asegurar la responsabilidad patrimonial de la Administración mediante pólizas que responden a esquemas tradicionales de responsabilidad civil profesional. La cuestión que se plantea no es si la responsabilidad derivada del funcionamiento de los servicios públicos es o no asegurable, sino con qué esquemas contractuales se asegura.

La continua utilización de pólizas de RC para cubrir la actividad de los profesionales al servicio de la Administración provoca disfunciones que normalmente juegan en contra de la compañía aseguradora; así:

a)     Aun cuando la Administración puede repetir contra el causante del daño en caso de dolo o culpa grave, es prácticamente imposible para la aseguradora subrogarse en el ejercicio de esa acción de repetición, ya que el profesional causante del daño  figura también como asegurado en la póliza (es decir, son asegurados tanto la administración pública de que se trate como los profesionales a su servicio, en un mismo plano, y sin distinción alguna).

b)    Del mismo modo, existen siempre una serie de exclusiones de cobertura previstas en la póliza que nunca pueden ser aplicadas con éxito, dado que las mismas son ineficaces respecto de la Administración (también asegurada en la póliza), al estar pensadas para la actividad del profesional.

En definitiva, las compañías de seguros que cubren actividades de profesionales al servicio de una Administración Pública (no solamente médicos, sino también arquitectos, peritos, inspectores, consultores, etc.) deben replantearse la cobertura de estos riesgos, dado que el objeto del seguro debe ser la responsabilidad patrimonial de la Administración a cuyo servicio actúan los profesionales, responsabilidad que es ajena a toda idea de culpa o negligencia y que deriva de los daños causados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Y ese replanteamiento pasa por una redefinición del contenido y estructura de las pólizas, adaptándolas al concreto riesgo cubierto.

Las normas aplicables para determinar esa responsabilidad patrimonial de la Administración deberán ser siempre las propias de la institución, con independencia de la jurisdicción ante la que se presente la reclamación (civil o administrativa).

Esta cuestión tiene especial trascendencia para el caso de ejercicio por el perjudicado de la acción directa contra la compañía aseguradora, pues al margen de que dicha acción directa pueda o deba plantearse ante la jurisdicción civil (como se ha declarado en algunas Audiencias Provinciales), y de que se formule o no excepción de incompetencia de jurisdicción, el tribunal civil que conozca el fondo de la reclamación deberá decidir en sentencia si concurre o no responsabilidad patrimonial de la Administración, al margen de las normas civiles; es decir, prescindiendo de toda idea de culpa o negligencia del profesional interviniente, puesto que únicamente deberá examinar si se ha producido un daño que el administrado no tiene el deber jurídico de soportar, existiendo una relación de causalidad entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el daño causado.


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