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VI CONGRESO NACIONAL DE DERECHO SANITARIO

 

"LA IMPLICACIÓN DE LAS NOVEDADES LEGISLATIVA

EN LOS PROCESOS

CONTRA LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS"

 

José Luis Gil Ibáñez
Presidente de la Sección 5ª de la Sala de lo 
Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional


1. Introducción

2. La Jurisdicción Contencioso-Administrativa

a) Competencia

1. De la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

1.1 Delimitación objetiva

1.2 Delimitación subjetiva

1.3 Responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas

1.4 Jurisdicción Social

2. De los órganos jurisdiccionales

b) Legitimación

1. Legitimación activa

2. Legitimación pasiva

2.1 Administración demandada

2.2 Codemandados

2.3 Terceros

c) Procedimiento

d) Otros

3. El régimen jurídico de las Administraciones públicas y el procedimiento administrativo común

a) La reforma de la LRJPAC

b) Ámbito de aplicación

c) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas

1. Régimen sustantivo

2. Régimen procedimental

3. Responsabilidad de las autoridades y personal a su servicio


1. Introducción.

como he tenido ocasión de recordar en numerosas ocasiones, son dos los principios que inspiran el Derecho administrativo moderno, ya enunciados por Hauriou a principios de siglo. El primero de ellos, que la Administración actúe, pero con sujeción a la Ley; el segundo, que la Administración actúe, pero que responda por los perjuicios antijurídicos que causa. Como garantía de estos principios se establece el control de la actuación administrativa por los Tribunales de Justicia.

Todo ello lo encontramos recogido en la Constitución española que si bien en el artículo 103.1 dispone que "la Administración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa ... con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho", en el artículo 106 siguiente proclama que "los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican" -lo que se reproduce en el artículo 8 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ)-, consagrando el mismo precepto a renglón seguido la responsabilidad patrimonial de la Administración, en términos similares a como se hacía en la normativa precedente.

Ahora bien, debo hacer notar que el control judicial de la actuación administrativa, entendida ésta en un sentido amplio que comprende no sólo la actividad propiamente dicha, sino también la inactividad o las vías de hecho, se encomienda por la Constitución a los "Tribunales", de modo que aunque sean los del orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo los que tengan usualmente encomendada tal misión, no puede descartarse la intervención de los de otros órdenes jurisdiccionales, en especial de la Jurisdicción Civil, Penal o Social.

Es precisamente en el orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo donde se han producido las principales novedades legislativas. En efecto, la entrada en vigor de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), y, al tiempo, de la reforma de la LOPJ, realizada por la Ley Orgánica 6/1998, de 13 de julio, ha introducido indudables innovaciones en los procesos seguidos contra las distintas Administraciones públicas, y, en lo que ahora interesa, en aquellas que despliegan su actividad en el ámbito sanitario.

Por otra parte hay que destacar igualmente que nuestro ordenamiento jurídico configura con carácter general el control judicial -cualquiera que sea éste- partiendo de una actuación administrativa previa, es decir, como una verificación "a posteriori" de la adecuación a Derecho de la actividad de la Administración. De ahí la importancia que cobra la regulación del cauce procedimental por el que debe desarrollarse esa actividad y que, entre otros extremos, también va a poder ser examinada por los Jueces y Tribunales en cuanto a su conformidad a la Ley y al Derecho al igual que las cuestiones sustantivas que desde otra perspectiva pueden suscitarse.

Estas cuestiones procedimentales vienen reguladas por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC) que, no obstante, y como su propio nombre indica, no se circunscribe a ese ámbito sino que se ocupa de otros temas como, por ejemplo, del establecimiento del sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas en virtud de la competencia atribuida al Estado por el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Pues bien la LRJPAC ha sufrido importantes modificaciones en virtud de la Ley 4/1999, de 13 de enero, que, sin duda, tienen su reflejo en los procesos seguidos contra las Administraciones públicas, condicionándoles y delimitándoles en muchos aspectos, constatándose alguna reforma expresa y directamente relacionada con el ámbito sanitario.

Comentar siquiera brevemente las principales novedades derivadas de la aplicación de las dos normas citadas y su reflejo en lo sanitario es el objeto de las reflexiones que siguen, efectuadas sin ánimo de exhaustividad y con el objetivo de servir de punto de partida para ulterior debate y discusión.

2. La Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Como recoge la exposición de motivos de la propia LJCA, "la Jurisdicción Contencioso-Administrativa es una pieza capital de nuestro Estado de Derecho. Desde que fue instaurada en nuestro suelo por las Leyes de 2 de abril y 6 de julio de 1.845, y a lo largo de muchas vicisitudes, ha dado sobrada muestra de sus virtualidades. Sobre todo desde que la Ley de 27 de diciembre de 1.956 la dotó de las características que hoy tiene y de las atribuciones imprescindibles para asumir la misión que le corresponde de controlar la legalidad de la actividad administrativa, garantizando los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a las extralimitaciones de la Administración".

No voy a pretender ahora exponer de forma más o menos detallada la nueva regulación de esta Jurisdicción, para lo que remito a los numerosos comentarios que desde la publicación de la Ley han ido apareciendo, sino que me voy a limitar a comentar aquellos aspectos en los que creo que el ámbito sanitario tiene o puede tener mayor proyección.

De esta forma el primer grupo de cuestiones que surgen son las relativas a la competencia de este orden jurisdiccional y, dentro de él, de los distintos órganos judiciales que lo integran. Efectivamente, la delimitación competencial ofrece un indudable interés en lo relativo a lo sanitario, dada la pluralidad de facetas en que puede manifestarse. Considero preciso igualmente unas referencias a la legitimación para intervenir en el proceso contencioso-administrativo, tanto activa como pasivamente, aunque es esta última la que ofrece mayores motivos de reflexión. Finalmente caben algunas indicaciones sobre el procedimiento general y otros temas que pueden resultar interesantes.

a) Competencia

1. De la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

1.1 Delimitación objetiva

Dice el artículo 1 LJCA que "los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujetas al Derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación".

Al margen de la amplitud que debe darse al concepto "actuación de las Administraciones públicas", quizá sea la referencia al control de los Reales Decretos legislativos -por lo demás, proclamada ya por la jurisprudencia dictada al amparo de la Ley jurisdiccional anterior- la que en el campo de que se trata pueda ofrecer mayor interés, habida cuenta de que la Ley General de la Seguridad Social vigente no es sino un Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio. Esto implica que si se detectara algún exceso en la delegación cabría el control jurisdiccional, sin perjuicio del que en todo caso puede efectuarse sobre los actos de aplicación.

Téngase en cuenta que ese control, limitado, sólo cabrá en los casos de los Reales Decretos Legislativos, y no, por consiguiente, con respecto a los Reales Decretos-leyes, que, dado que son equiparables a las disposiciones legales, quedan al margen del control contencioso-administrativo. Tal sucede, por ejemplo, con el Real Decreto-ley 23/1997, de 5 de diciembre de 1.997, por el que se concede un anticipo de tesorería al INSALUD a cuenta de la financiación sanitaria de 1998 y se distribuye la parte correspondiente entre las Comunidades con gestión transferida, con el Real Decreto-Ley 10/1996, de 17 de junio de 1.996, que habilita nuevas formas de gestión del Insalud, o con el Real Decreto-Ley 9/1993, de 28 de mayo, que establece ayudas a los afectados VIH como consecuencia actuaciones realizadas por sistema sanitario público, por poner unos ejemplos. La vía directa de impugnación no es el contencioso-administrativo, salvo en el caso de actos de aplicación, y sin perjuicio de que en estos procesos se pueda suscitar alguna duda sobre la constitucionalidad de aquellas normas.

1.2 Delimitación subjetiva

El mismo artículo 1 LJCA define lo que cabe entender por Administraciones públicas a los efectos del control por esta Jurisdicción, realizando una enunciación coincidente en lo sustancial con la que hace el artículo 2 LRJPAC.

En principio parece que no debe haber discusión alguna en orden a que las entidades de Derecho público dependientes o vinculadas a alguna de las Administraciones territoriales (Estado, Comunidades Autónomas y Entidades locales) pueden ser considerada como Administración pública si realizan actuaciones sujetas al Derecho administrativo. Entre ellas pueden incluirse el Insalud o los servicios autonómicos de salud.

Mención aparte merecen las recientemente creadas fundaciones públicas sanitarias. Como es sabido el citado Real Decreto-Ley 10/1996, de 17 de junio -al que siguió la Ley 15/1997, de 25 de abril-, habilitó nuevas formas de gestión del Insalud, justificándolo en "la necesidad de fórmulas organizativas más flexibles" y en "establecer un principio de mayor amplitud en las formas jurídicas más adecuadas que promuevan el sentido de la responsabilidad en el marco de una organización tan compleja como la sanitaria y que contribuya a hacer efectiva la separación progresiva entre las competencias de financiación y compra de servicios sanitarios y las funciones de gestión y provisión". De ahí que el artículo único de dicha norma permitiera que "la gestión y administración de los centros, servicios y establecimientos sanitarios de protección de la salud o de atención sanitaria o socio- sanitaria" se pueda llevar a cano "directamente o indirectamente mediante cualesquiera entidades admitidas en Derecho", por tanto, no necesariamente de Derecho público, "así como a través de la constitución de consorcios, fundaciones u otros entes dotados de personalidad jurídica", pudiéndose establecerse también "fórmulas o gestión integrada o compartida".

Las fundaciones públicas sanitarias han sido reguladas en el artículo 111 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social, que se dedica específicamente a ellas, constituyendo su regulación básica, configurándolas como organismos públicos que se rigen con carácter supletorio por la normativa de las entidades públicas empresariales a que se refiere la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), cuyas características principales son, en lo que ahora interesa, que tienen personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios (artículo 42.1 LOFAGE), y que se rigen por el Derecho privado excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regulados para ellas en dicha Ley, en sus estatutos y en la legislación presupuestaria (artículo 53 LOFAGE), de tal forma que sólo los actos dictados en el ejercicio de esas potestades administrativas están sometidas al régimen de recursos previstos en la LRJPAC (artículo 60.1 LOFAGE) y, consiguientemente, a la posterior revisión jurisdiccional por el contencioso-administrativo.

De ello resulta que aunque se puedan considerar Entidades de Derecho público dependientes o vinculadas a una Administración territorial a los efectos del artículo 1.2 LJCA, si no realizan actos sujetos al Derecho administrativo, entendiendo por tales los que suponen ejercicio de potestades administrativas, su actuación no es impugnable ante la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

Esta conclusión parece, por otro lado, igual de lógica si atendemos a la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones, en particular a lo dispuesto en sus artículos 1 -donde se proporciona su concepto-, 3 -que las reconoce personalidad jurídica desde la inscripción en el Registro de fundaciones-, y 35, precepto este último que sólo remite al contencioso- administrativo las impugnaciones de los "actos del Protectorado", por lo que en otro caso no podrá acudirse a esta Jurisdicción dado que, además, no estaremos ante actos administrativos, cualquiera sea su concepto. A los efectos de este Protectorado recuérdese que por Orden del Ministro de Sanidad y Consumo de 18 de junio de 1.997 se delega en la Inspección General del Departamento el ejercicio del Protectorado de las Fundaciones Sanitarias y se le atribuye el Registro Provisional de las mismas.

Aparece así otra manifestación de la llamada "huida del Derecho administrativo", que va a traer consigo que numerosos aspectos de la gestión y organización sanitaria que hasta ahora estaban sometidos a sus normas van a estarlo a las del Derecho privado.

1.3 Responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas

Según acabo de exponer, el artículo 1.1 LJCA proclama el principio general de competencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, pero luego lo precisa desde una doble perspectiva, positiva y negativa. Esto es, concretando determinadas actuaciones que también deben ser impugnadas ante esa Jurisdicción (artículos 2 y 4, y, en cierta manera, 1.3 LJCA) y, de la misma manera, excluyendo otras de su conocimiento (artículo 3 LJCA).

Así el artículo 2 dispone que "el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con: ... e) la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquéllas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social". Lo que no hace sino reproducir, aunque no en los mismos términos, lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 9.4 LOPJ, en la redacción dada por la Ley Orgánica 6/1998, de 13 de julio, citada, que al delimitar la competencia de los órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo les atribuye la de conocer "asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive".

Como he recordado en otra ocasión anterior se resuelve así, por vía de la interpretación legal, las dudas y resistencias que se habían suscitado en cuanto a cual es la jurisdicción competente para conocer de las impugnaciones en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, sin perjuicio de lo que luego expondré con respecto a la reforma de su regulación en los artículos 139 y siguientes de la LRJPAC. Y es que era precisamente en el ámbito sanitario donde se habían puesto de manifiesto distintos criterios doctrinales y jurisprudenciales al respecto.

Prescindiendo de la exposición en detalle de la problemática planteada, resulta claro que una prestación sanitaria efectuada en el seno de un sistema público de salud puede dar lugar a que se genere responsabilidad y surja la obligación de reparar el daño. Y también es evidente que en muchas ocasiones ese daño podrá imputarse a la actuación u omisión de una persona concreta, encuadrada en una Administración publica. Pues bien, la normativa anterior daba pie para admitir la posibilidad de exigir responsabilidad patrimonial de la Administración junto con la posibilidad de ejercitar una acción penal y civil contra el causante material del daño, lo que era discutible. Igualmente se podía sostener el ejercicio de la acción contra la Administración en la Jurisdicción social. Ello traía consigo que sobre la responsabilidad sanitaria existieran pronunciamientos de cuatro Jurisdicciones: civil, penal, contencioso-administrativa y social. Y esto pese al propósito y aún tenor literal de la LRJPAC, llegando a discutirse no sólo el régimen sustantivo aplicable sino también el procedimental.

Un primer paso para simplificar los problemas planteados, al menos en cuanto al orden jurisdiccional competente, lo constituye la LJCA y la reforma de la LOPJ en los términos indicados que, incidiendo en primer lugar en cuestiones procesales, impiden expresamente la demanda de las Administraciones públicas ante otra Jurisdicción distinta de la Contencioso-Administrativa cuanto se pretenda responsabilidad patrimonial. Pero estas normas van más allá ya que la atribución de la competencia jurisdiccional se hace "cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive", esto es, al margen de que la actuación sea administrativa o que la responsabilidad surja en el marco de relaciones de Derecho privado.

Por lo demás, la LOPJ contiene una prevención en esta materia que no se recoge en la LJCA y que ofrece un indudable interés procesal, y es que a renglón seguido de efectuar la atribución competencial añade que "si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá también frente a ello su pretensión ante este orden jurisdiccional" contencioso-administrativo. Lo que ofrece un sin fin de problemas prácticos en cuanto a la intervención de este "sujeto privado" en el proceso contencioso-administrativo, desluciendo su configuración tradicional. En ello me detendré más adelante al tratar de la legitimación pasiva.

1.4 Jurisdicción social

La delimitación competencial entre la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y la Jurisdicción Social es la que en la práctica genera mayores problemas debido especialmente a la existencia de numerosas "zonas grises". A título de ejemplo y al hilo de lo que acabo de exponer en el apartado anterior, tómese un supuesto de indebida atención sanitaria y su configuración desde la perspectiva del contencioso-administrativo como posible responsabilidad patrimonial de la Administración pública y desde la perspectiva social en cuanto prestación obligada del régimen de la Seguridad Social.

Y es que en el ámbito sanitario los problemas para efectuar

este delimitación son mayores si cabe dado que los Juzgados y Tribunales del orden jurisdiccional social tienen encomendado el conocimiento, entre otros, de las pretensiones "que se promuevan dentro de la rama social del Derecho ... así como las reclamaciones en materia de Seguridad Social" (artículo 9.5 LOPJ).

Personas más autorizadas se han ocupado de efectuar una delimitación lo más ajustada posible, siendo también frecuentes los pronunciamientos de la Sala especial de conflictos del Tribunal Supremo al respecto. Aparte las cuestiones referidas a la responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria, que ya han merecido una referencia específica, lo que ahora me interesa es poner de relieve la incidencia que en otras materias ha tenido la LJCA, que aunque inicialmente efectúa una mera delimitación negativa con respecto a la competencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en su artículo 3.a) al disponer que "no corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo: a) las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales ... social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración pública", en su Disposición adicional 51 contiene reglas de mayor precisión dando una nueva redacción al artículo 3 del Texto refundido de la Ley de Procedimiento Laboral, aprobado por Real Decreto legislativo 2/1995, de 7 de abril (LPL).

En virtud de esta nueva redacción del artículo 3 LPL quedaba claro que "no conocerán los órganos jurisdiccionales del orden social: a) de la tutela de los derechos de libertad sindical y del derecho a huelga relativa a los funcionarios públicos y al personal a que se refiere el artículo 1.3.a) del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores; b) de las resoluciones dictadas por la Tesorería General de la Seguridad Social en materia de gestión recaudatoria o, en su caso, por las Entidades Gestoras en el supuesto de cuotas de recaudación conjunta, así como de las relativas a las actas de liquidación y de infracción; y c) de las pretensiones que versen sobre la impugnación de las disposiciones generales y actos de las Administraciones públicas sujetos al Derecho administrativo en materia laboral, salvo los que se expresan en el apartado siguiente" (número 1), y es que, por el contrario, dichos órganos jurisdiccionales del orden social conocerán de las pretensiones sobre "a) las resoluciones administrativas relativa a la imposición de cualesquiera sanciones por todo tipo de infracciones de orden social, con la excepción prevista en la letra b) del apartado 1 de este artículo; y b) las resoluciones administrativas relativas a regulación de empleo y actuación administrativa en materia de traslados colectivos" (número 2).

Recuérdese que según la Disposición final 3a LJCA la atribución a la jurisdicción social de las materias comprendidas en la letra a) del apartado 2 del artículo 3 LPL entraría en vigor "al año de la entrada en vigor del resto de la Ley". Es decir, el 14 de diciembre de 1.999, ya que la LJCA entró en vigor el 14 de diciembre de 1.998, a los cinco meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Ahora bien, sorprendentemente la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social, ha incidido en esta Disposición adicional 5ª LJCA. Digo sorprendentemente por cuanto modifica una Ley que se había promulgado apenas cinco meses antes y que había entrado en vigor hacía pocos días, no habiéndolo hecho siquiera parte de la Disposición adicional que modifica -aunque precisamente por ello

La modificación no afecta a ninguno de los apartados 1 y 2 de la citada Disposición adicional 5a LJCA sino a su entrada en vigor, introduciendo además una previsión legislativa. En cuanto a esto último se ordena al Gobierno remitir un "proyecto de Ley para incorporar a la Ley de Procedimiento Laboral las modalidades especialidades procesales correspondientes a los supuestos de! anterior número 2" -sanciones por infracciones de orden social y regulación de empleo y traslados colectivos-, siendo dicha Ley la que determinaría la entrada en vigor de la atribución a la Jurisdicción Social del conocimiento de esas materias, lo que implicó la necesidad de modificar la Disposición final 3a LJCA en cuanto a la entrada en vigor. De forma que, por el momento, y habida cuenta de que todavía no se ha promulgado la Ley prevista, son los Jueces y Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa los que siguen conociendo de aquellos temas que, a la postre, van a ser atribuidos a la Jurisdicción Social.

2. De los órganos jurisdiccionales

La LJCA realiza una distribución de la competencia atendiendo a la nueva organización de esta Jurisdicción, en la que destaca la creación de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.

La distribución entre los órganos que integran la Jurisdicción de los asuntos que a ésta se atribuye, de lo que se ocupan los artículos 8 a 12 de la Ley, sigue el sistema de lista en cuanto a los Juzgados de forma que aunque inicialmente pudiera afirmarse que las cuestiones relativas al ámbito sanitario van a ser conocidas, por regla general, por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, Audiencia Nacional y, en su caso, el Tribunal Supremo, y que serían escasas las competencias atribuidas en esta materia a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, un examen más detallado de los preceptos citados permite matizar esta afirmación, sobre todo si la referencia se hace a los organismos públicos con personalidad jurídica propia.

Así resulta que los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo, aparte del conocimiento de los recursos jurisdiccionales que tengan por objeto cuestiones de personal -si se trata de personal de las Entidades locales o de las Comunidades Autónomas- y con la excepción de que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios públicos de carrera (artículo 8. 1. a) y 2. a) LJCA), en principio sólo van a poder conocer de los recursos contra sanciones impuestas en el ámbito de la sanidad local por las Entidades locales (artículo 8.1.e) LJCA), pero también van a ser competentes para conocer de los recursos contra los actos de la Administración sanitaria periférica tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas o de organismos públicos que no tengan competencia en todo el territorio nacional salvo que los órganos superiores los modifiquen en vía de recurso, fiscalización o tutela (artículo 8.3 LJCA), con la genérica excepción en todos estos casos de que el acto sea de cuantía superior a diez millones de pesetas (artículo 8.3, párrafo segundo, LJCA).

Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, que también tiene competencia para conocer de los recursos deducidos contra actos referidos a cuestiones de personal excepto que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios de carrera (artículo 9.a) LJCA), van a conocer, lo que es más importante, de los recursos que se interpongan "contra los actos emanados de los organismos públicos con personalidad jurídica propia y entidades pertenecientes al sector público estatal con competencia en todo el territorio nacional" (artículo 9.c) LJCA), lo que, dada la configuración del sistema nacional de salud, cobra notable importancia.

b) Legitimación

La regulación de la legitimación en la LJCA actual supone una mayor precisión con respecto a la contenida en la normativa que la precedió, siendo de mayor interés, en lo que ahora importa, una reflexión en cuanto a la legitimación activa en lo que se refiere a la prohibición de recurrir en vía Contencioso-Administrativa y otras tres más en lo referido a la legitimación pasiva en cuanto a lo que cabe entender por Administración demandada, por personas que pueden resultar afectadas por la estimación de las pretensiones del demandante, y por terceros ajenos, en principio, al contencioso-administrativo.

1. Legitimación activa

El artículo 20 LJCA prohibe interponer recurso contencioso- administrativo contra la actividad de una Administración pública a, entre otros, "las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales, respecto de la actividad de la Administración de la que dependan" con la excepción de "aquellos a los que por Ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía respecto de dicha Administración" (apartado c), lo que constituye una novedad con respecto a la regulación anterior -que sólo recogía las prohibiciones contenidas en los actuales apartados a) y b)-.

Considero que esta prohibición puede tener cierta relevancia en el ámbito sanitario dada la configuración del sistema de salud, tanto estatal como autonómico.

2. Legitimación pasiva

2.1 Administración demandada

En principio resulta claro que debe considerarse parte demandada la Administración pública contra cuya actividad se dirija el recurso (artículo 22.1.a) LJCA), pero los problemas pueden surgir en orden a determinar concretamente dicha Administración en el caso de actuaciones sujetas a fiscalización ya que, según la misma Ley, "cuando se trate de Organismos o Corporaciones públicas sujetas a fiscalización de una Administración territorial, se entiende por Administración demandada: a) el Organismo o Corporación autores del acto o disposición fiscalizados, si el resultado de la fiscalización es aprobatorio; b) la que ejerza la fiscalización, si mediante ella no se aprueba íntegramente el acto o disposición" (artículo 22.2 LJCA).

Esto último puede plantear algún problema en orden a la comparecencia como codemandados de organismos públicos sanitarios al lado de la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas, o, viceversa, de éstas en relación con aquéllos, puesto que si consideramos sinónimos los términos fiscalización, tutela y recurso, no hay duda que la legitimación pasiva sólo va a corresponder o a dichos Organismos o a dichas Administraciones, pero no a ambos, lo que impediría la presencia de alguna de ellos en el proceso. Sólo diferenciando los tres conceptos expuestos puede llegar a admitirse una legitimación pasiva plural, permitiendo la intervención en el proceso de Organismos y Administraciones territoriales, lo que, por otra parte, puede dotar de mayor efectividad al derecho a la tutela judicial y garantizar mejor los derechos de defensa, en este caso de la parte demandada, en el sentido de que habrá ocasiones en que el organismo fiscalizado conozca con mayor detalle que la Administración territorial algunos aspectos que se plantean en el proceso mientras que en otras ocasiones sucederá lo contrario. Y sin que por ello se cercene derecho alguno de la otra parte.

A la misma solución cabría llegar si consideramos que la entidad en cuestión puede resultar afectada en sus derechos o intereses legítimos por la estimación de las pretensiones del demandante, pues en tal caso su legitimación pasiva deriva de la regla general contenida en el artículo 21.1.b) LJCA.

2.2. Codemandados

Al lado de la Administración pública también se considera parte demandada a "las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante" (artículo 21.1.b) LJCA).

Sin perjuicio de lo que acabo de exponer con respecto a la legitimación pasiva de las entidades, me interesa ahora incidir en la de otras personas cuyos derechos o intereses legítimos puedan resultar afectados por la sentencia que en su día se dicte. En concreto, el problema que planteo es el del personal al servicio de la Administración causante de una lesión antijurídica que genera responsabilidad patrimonial en cuya virtud aquélla es obligada a indemnizar al perjudicado.

Más adelante trataré con mayor detalle las relaciones que se establecen entre dicho personal, la Administración y el perjudicado; ahora sólo interesa desde una perspectiva procesal. Es claro que el perjudicado está legitimado activamente y asumirá la posición de demandante, así como que la Administración pública tiene legitimación pasiva y es parte demandada. ¿Puede reconocerse al personal al servicio de la Administración que ha causado materialmente el daño algún tipo de legitimación en el proceso jurisdiccional?.

Como ya manifesté en otra ocasión, considero que no sólo puede reconocerse una legitimación pasiva, sino que debe hacerse así.

La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas es de carácter directo, de forma que los particulares deben exigir a la Administración correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio (artículo 145.1 LRJPAC), sin que quepa ahora ejercer contra éstos más que las acciones penales que correspondan (artículo 146.1 LRJPAC). Ahora bien, en el caso de que la Administración haya indemnizado a los lesionados, debe -no puede- exigir de oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo o culpa o negligencia graves (artículo 145.2 LRJPAC). De esta manera puede resultar que tras un proceso Contencioso-Administrativo la Administración sea condenada a indemnizar a un perjudicado como consecuencia de la actuación de personal a su servicio contra el que debe ejercer una acción de repetición, pero que no ha intervenido en el proceso judicial en el que se ha dictado el título en cuya virtud se ejercita esa acción.

De ahí que resulte no ya la conveniencia sino la necesidad de llamar al proceso a las personas que, si bien no de una forma directa, pueden resultar sin duda afectados en sus derechos e intereses legítimos por la estimación de las pretensiones del demandante. Y es que, como ya había advertido en otra ocasión, puede suceder que en el proceso contencioso-administrativo seguido sólo contra la Administración se tuvieran en cuenta única y exclusivamente las alegaciones del demandante y de ésta, ignorándose otras que pudieran ser realizadas por los posibles codemandados -incluso causas de inadmisibilidad-, de interés para la resolución del pleito y que muy bien pudieran determinar un pronunciamiento distinto del órgano judicial. Lo que, incluso, puede también originar situaciones en que el pronunciamiento judicial declara la existencia de responsabilidad patrimonial y luego, en el expediente a seguir en vía de repetición, y a la vista de las alegaciones del personal causante del daño, resulta no sólo la inexistencia de dolo, o culpa o negligencia graves, sino de los mismos requisitos exigidos para que surja la responsabilidad patrimonial.

Entiendo que esto puede suponer una mayor complicación en el proceso judicial, especialmente si tenemos en cuenta que en muchas ocasiones la actuación sanitaria se realiza en equipos en los que no todos sus intervinientes tienen la misma participación o ésta no se realiza con la misma intensidad. Creo no obstante que debería intentarse la llamada al proceso del personal que con su actuación material le ha propiciado pues los inconvenientes que esto puede ocasionar son menos importantes que los derechos que con ello se hacen efectivos.

2.3 Terceros

Tal y como he advertido antes, el Real Decreto-Ley 10/1996, de 17 de junio -al que siguió la Ley 15/1997, de 25 de abril-, habilitó nuevas formas de gestión del Insalud permitiendo establecer "fórmulas de gestión integrada o compartida". Ello supone que en algunas ocasiones en la actuación de que se trate intervenga un organismo público y una entidad privada ajena a la organización administrativa. También puede pensarse que esa actuación cause un daño y que el perjudicado pretenda ejercer una acción de resarcimiento contra los responsables.

Creo que este es uno de los casos en que entraría en juego la previsión contenida en el artículo 9.4, párrafo segundo, LOPJ, cuando después de disponer la competencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para conocer en todo caso de las pretensiones deducidas en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y del personal a su servicio, añade que "si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional". Con lo que nos encontramos con otro supuesto de legitimación pasiva no previsto en la LJCA que ofrece numerosas complicaciones prácticas dado el silencio de la Ley procesal con respecto a la efectividad de la prevención contenida en la Ley orgánica.

Y es que, de acuerdo con la LOPJ, la "pretensión" de resarcimiento debe dirigirse contra la Administración y contra el sujeto privado que concurrió a la producción del daño. Ello supone no sólo el tener que reconocer legitimación pasiva a estos sujetos privados, sino la posibilidad de que contra ellos se ejerzan pretensiones con lo que se desvirtúa todo el sistema de control jurisdiccional previsto en la LJCA, que sigue considerando esta Jurisdicción como "revisora" en el sentido de precisar una actuación administrativa previa que, junto con la pretensión, determina el objeto del recurso Contencioso-Administrativo. En este esquema en el que a la postre se va a declarar la conformidad o disconformidad a Derecho a la actuación administrativa impugnada se introduce ahora un elemento extraño que hace surgir problemas tanto de índole procesal como sustantivo.

Desde una perspectiva procesal la intervención del sujeto privado como demandado en el proceso debería ser modulada atendiendo a su condición de no-Administración, así por ejemplo, resultaría totalmente improcedente reclamarle el "expediente administrativo". También la posición del demandante y sus actuaciones quedarían un tanto condicionadas por la necesaria intervención del sujeto privado, ya que, además de contra la Administración, debe ejercer contra él su acción, por lo que la demanda debe contener los hechos, fundamentos de derecho y pretensión correspondientes, esta última, en su caso, de condena. Partiendo de ello pudiera admitirse el desarrollo procesal general ordinario, que culminaría con una sentencia que no sólo se debería pronunciar sobre la adecuación a Derecho de la actuación imputable a la Administración sino también de la que se achaca al sujeto privado y que podría incluso a llegar a un fallo de condena para la Administración y el sujeto privado cuya efectividad se lograría atendiendo a la normas de la LJCA, por lo que respecto a la Administración, y a las reglas de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC), en lo que hace al sujeto privado (recordemos que según la Disposición final la LJCA, la LEC tiene carácter supletorio).

En lo sustantivo parece evidente que no es posible aplicar al sujeto privado las reglas de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, sino las propias del Derecho privado, lo que también puede condicionar en cierta medida el ámbito y desarrollo del proceso contencioso-administrativo.

Alguna ventaja tiene esta innovación legislativa, en cuanto permite ventilar las pretensiones de resarcimiento en un único proceso, con mayores garantías de celeridad y seguridad jurídica al tiempo que impide que se pueda producir un enriquecimiento injusto o pronunciamientos contradictorios. Pero a costa de desvirtuar el proceso contencioso-administrativo de una manera que considero injustificable.

c) Procedimiento

El procedimiento contencioso-administrativo en cuanto tal ofrece, a mi juicio, escasas peculiaridades si lo que se abordan son cuestiones sanitarias, siendo aplicables en todo caso las innovaciones que contiene la nueva LJCA, tales como la posibilidad de iniciación directamente por demanda (artículo 45.5 LJCA) o de prescindir de los trámites de vista y conclusiones (artículo 62.1 LJCA).

Mención especial pueden merecer los trámites de reclamación y remisión del expediente administrativo, emplazamiento de los demandados y prueba.

En cuanto al expediente administrativo cabe reconocer que la demora en la remisión es una -no la única, por supuesto- de las causas de los retrasos en la tramitación de los procesos contencioso-administrativos, de ahí que el legislador haya procurador establecer mayores garantías de celeridad con las consiguientes consecuencias. Así la exposición de motivos LJCA se hace eco de ello indicando que "las garantías que la Ley establece para lograr la pronta y completa remisión del expediente administrativo al órgano judicial han sido reformadas con la intención de poner definitivamente coto a prácticas administrativas injustificables y demasiado extendidas que alargan la tramitación de muchas causas. Incompatibles con los deberes que la Administración tiene para con los ciudadanos y con el de colaboración con la Administración de Justicia, es necesaria que dichas prácticas queden desterradas para siempre". Por mi parte creo que esas prácticas "injustificables", permanecerán en tanto no se produzca un cambio en la mentalidad de la Administración, por un lado, y en la los Jueces y Tribunales, por otro. Recordar por último que el expediente debe remitirse en el improrrogable plazo de veinte días (artículo 48.3 LJCA), independientemente de cual sea la materia sobre que la que versa. Lo que puede plantear algún problema de demora en los casos en que existan varios expedientes tramitados por Administraciones u organismos distintos, por ejemplo, en los casos de fiscalización, tutela o recurso, no siendo raro que se remita el expediente del recurso y no el correspondiente a las actuaciones anteriores.

En cuanto al emplazamiento, regulado de forma semejante a como se hacía en la Ley jurisdiccional precedente, destacar únicamente la posible existencia de interesados que deben ser llamados al proceso, dando por reproducido lo que antes he expuesto en relación con la necesidad de emplazar al personal de la Administración contra la que ésta puede luego dirigirse en virtud de lo que resulte del proceso contencioso-administrativo.

Con respecto al periodo de prueba, que no es un trámite que tenga que existir en todos los procesos Contencioso-Administrativos (artículos 57 y 60.1 y 3 LJCA), en el ámbito sanitario puede llegar a cobrar una importancia capital ofreciendo una problemática específica dado que en muchas ocasiones para la resolución del proceso son necesarios o convenientes conocimientos científicos, para lo cual resulta inevitable la práctica de una prueba pericial, que debe realizarse atendiendo a las reglas contenidas en la LEC, existiendo frecuentemente dificultades para la insaculación del perito, dado que muchos de los que resultan designados se excusan al tener una relación profesional con la Administración demandada.

d) Otros

En algunas ocasiones, el personal sanitario debe acudir a la vía contencioso-administrativa si quiere solucionar los problemas que surgen en su relación profesional con la Administración. Muchas de las cuestiones que se plantean deben ser calificadas como "cuestiones de personal".

La LJCA vigente ha hecho desaparecer el procedimiento especial en materia de personal, aunque perviven ciertas peculiaridades. Entre ellas, la facultad que se reconoce a los funcionarios públicos -sólo ellos- para comparecer por sí en defensa de sus derechos estatutarios, salvo cuando se trate de separación de empleados públicos inamovibles (artículo 23.3. LJCA), la determinación de reglas de competencia particulares (artículos 8.1.a) y 2.a) y 9.a) LJCA), o la posibilidad de solicitar la extensión de los efectos de una sentencia firme (artículo 110 LJCA).

3. El régimen jurídico de las Administraciones públicas y el procedimiento administrativo común.

a) La reforma de la LRJPAC

Como advertía antes, para llegar al proceso Contencioso-Administrativo es necesario que previamente se haya realizado alguna actuación administrativa por una Administración pública. En esta vía previa incide la LRJPAC que ha sido objeto de una importante reforma por la Ley 4/1999, de 13 de enero.

Evidentemente no es cuestión de exponer el contenido de la LRJPAC, ni siquiera de hacer un examen crítico, ni tampoco de la reforma, sino tan sólo de incidir en aquellos aspectos que de una forma más o menos directa tienen reflejo en los procesos contra las Administraciones Públicas en materia sanitaria.

No obstante, sí creo de interés mencionar de una forma general los principales aspectos que han sido modificados por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que sin duda también se proyectan sobre el ámbito de la Administración sanitaria. Tal sucede con la introducción de los principios de buena fe y de confianza legítima (artículo 3.1, párrafo segundo, LRJPAC), bien que la aplicación práctica de este último puede llegar a tener una gran proyección en lo sanitario, así como con la proclamación del principio de lealtad institucional como criterio rector que debe facilitar la colaboración y cooperación entre las diferentes Administraciones públicas (artículo 4.1 LRJPAC), máxime cuando la competencia en materia de sanidad corresponde ya a varias Comunidades Autónomas. Igualmente, y por obvias razones de organización de los sistemas de salud, resulta conveniente destacar la posibilidad de delegación de competencias en órganos de Entidades de Derecho público vinculadas o dependientes (artículo 13 LRJPAC), que antes no estaba expresamente prevista en tales términos, suprimiéndose la prohibición de la delegación del ejercicio de la potestad sancionadora (artículo 127.2 LRJPAC). Aparte de otras modificaciones que tienen su reflejo en la actividad puramente administrativa, como la referida a la lengua de los procedimientos (artículo 36 LRJPAC), o al empleo de técnicas y medios informáticos y telemáticos y la expedición de copias de documentos (artículo 38 LRJPAC). Una de las materias más profundamente reformadas ha sido la relativa a la obligación de resolver y al silencio administrativo, en cuanto al primero se precisan los supuestos en que es obligado dictar resolución expresa y los plazos para hacerlo, estableciendo un plazo supletorio de duración de tres meses, que puede ser como máximo de seis meses, con posibilidad de suspensión (artículo 42 LRJPAC); respecto del segundo se le vuelve a configurar como lo había sido tradicionalmente, abandonando el llamado "acto presunto", potenciándose la regla del silencio positivo (artículo 43 LRJPAC). También la revisión de actos en vía administrativa ofrece novedades de interés, tanto en orden a la revisión de oficio como en cuanto al régimen de recursos, estableciendo el recurso de reposición con carácter potestativo con respecto a los actos que ponen fin a la vía administrativa (artículos 107, 116 y 117 LRJPAC) y recuperando el recurso de alzada (artículos 114 y 115 LRJPAC), que se configura a modo y semejanza del hasta entonces existente recurso ordinario.

Aunque es en torno a la regulación de la responsabilidad patrimonial (artículos 139 a 146 LRJPAC) donde se introducen modificaciones que tienen un especial interés en el campo de la sanidad, que incluso merece una indicación especial a estos efectos en la nueva Disposición adicional duodécima. Ello me permite realizar unas reflexiones más detenidas junto al tema de la aplicación de esta Ley a la fundaciones públicas sanitarias

b) Ámbito de aplicación

Si bien el ámbito de aplicación de la LRJPAC permanece inalterable y no es objeto de modificación alguna por la Ley 4/1999, de 13 de enero, la creación de las fundaciones públicas sanitarias pudiera merecer alguna reflexión, a modo y semejanza de las realizadas en orden a la aplicación de la LJCA.

Configuradas por la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, como organismos públicos que se rigen con carácter supletorio por la normativa de las entidades públicas empresariales a que se refiere la LOFAGE (artículo 111), su actuación está sometida al Derecho privado excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regulados para ellas en dicha Ley, en sus estatutos y en la legislación presupuestaria (artículo 53 LOFAGE), lo que supone que sólo en esas materias es aplicable la LRJPAC. Es más, sólo los actos dictados en el ejercicio de esas potestades administrativas están sometidos al régimen de recursos previstos en la LRJPAC (artículo 60.1 LOFAGE), a lo que cabe añadir el sometimiento al régimen administrativo de recursos de los actos dictados en el ejercicio de la función de protectorado (artículo 35 de la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones).

c) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas

1. Régimen sustantivo

Como decía más arriba, el Estado tiene la competencia exclusiva para establecer el sistema de responsabilidad patrimonial de todas las Administraciones públicas (artículo 149.1.18a de la Constitución) y la ejercitó al promulgar la LRJPAC y dedicar los artículos 139 a 146 a la "responsabilidad de las Administraciones públicas y de sus autoridades y demás personal a su servicio".

Según una parte de la doctrina y de la Jurisprudencia, con este regulación se pretendió unificar el régimen sustantivo y procedimental de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, pero lo cierto es que al tratar de la responsabilidad en el marco de relaciones de Derecho privado el artículo 144 LRJPAC remitía en cuanto a su exigencia a "lo previsto en los artículos 142 y 143, según proceda", que se ocupaban única y exclusivamente de aspectos procedimentales, lo que hizo sostener a otro sector doctrinal y a otra Jurisprudencia que la unificación sólo se había verificado en cuanto al régimen procedimental administrativo pero no en cuanto al régimen sustantivo.

Pues bien, la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero ha zanjado la discusión al dar una nueva redacción al citado artículo 144 LRJPAC que en cuanto a la responsabilidad de Derecho privado dispone ahora la remisión a "lo previsto en los artículos 139 y siguientes de esta Ley", por lo que resulta clara la unificación no sólo procedimental sino del régimen sustantivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas. La exposición de motivos de aquella Ley así lo reconoce al indicar que "se opta, con la nueva redacción del artículo 144, por la unificación del régimen jurídico sustantivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración sin discriminar su actuación en régimen de Derecho público o privado en concordancia con la unidad de fuero".

En la misma línea, y no tanto de cara a las actuaciones ante la Administración sino a la posterior vía jurisdiccional, la nueva Disposición adicional duodécima, según la misma exposición de motivos, "pone fin al problema relativo a la disparidad de criterios jurisprudenciales sobre el orden competente para conocer de estos procesos cuando el daño se produce en relación con la asistencia sanitaria pública, atribuyéndolos al orden contencioso-administrativo". Dicha Disposición adicional establece que "la responsabilidad patrimonial de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, sean estatales o autonómicos, así como de las demás entidades, servicios y organismos del Sistema Nacional de Salud y de los centros sanitarios concertados con ellas, por los daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asistencia sanitaria, y las correspondientes reclamaciones, seguirán la tramitación administrativa prevista en esta Ley, correspondiendo su revisión jurisdiccional al orden contencioso-administrativo en todo caso".

Aparte de ello hay otras novedades de interés en la regulación sustantiva de la responsabilidad patrimonial de la LRJPAC que tienen especial trascendencia en el ámbito sanitario. Así se precisa la responsabilidad concurrente de las Administraciones públicas, distinguiendo el régimen de las actuaciones conjuntas de otros supuestos de concurrencia y manteniendo la regla de la solidaridad con carácter supletorio (artículo 140 LRJPAC). Se consagra, a instancia del propio Ministerio de Sanidad y Consumo y del Consejo de Estado -que en tal sentido recordaba en su dictamen de 22 de enero de 1.998 el caso del Real Decreto-Ley 9/1993, de 28 de mayo- lo que para el propio legislador constituye un supuesto de fuerza mayor, y que ya había sido reconocido como tal por la Jurisprudencia, exonerando de indemnización "los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos" (artículo 141.1 LRJPAC), lo que resulta de indudable aplicación en el campo que ahora nos interesa debido a la constante evolución de la ciencia médica, entendida ésta en toda su amplitud. A este respecto resulta prudente convenir que será el momento de la lesión el que determine la existencia de la técnica o el conocimiento de la ciencia, y no aquél en que se efectúe la reclamación o se resuelva ésta.

Por otra parte, se admite la actualización de la indemnización (artículo 141.3 LRJPAC).

2. Régimen procedimental

Ninguna modificación se efectúa en orden a los procedimientos específicos a seguir en materia de responsabilidad patrimonial, aplicables tanto antes como ahora en los casos en que la responsabilidad se exija por actuaciones en relaciones de Derecho privado (artículo 144 LRJPAC), sin perjuicio de la incidencia que puedan tener las reformas de otros aspectos procedimentales efectuadas con carácter general y a lo que ya me he referido. Pese a ello sí creo oportuno hacer referencia a dos aspectos.

En primer lugar, y en cuanto al plazo para resolver en relación con el silencio administrativo, recordar la vigencia del plazo especial de seis meses previos en el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y que si no recae resolución expresa se puede entender desestimada la solicitud de indemnización (artículo 142.7 LRJPAC).

En segundo lugar, advertir que la resolución administrativa pone fin a la vía administrativa (artículo 142.6 LRJPAC), quedando entonces abierta la vía jurisdiccional (artículo 25.1 LJCA), sin perjuicio- de que ahora puede interponerse potestativamente recurso de reposición ante el mismo órgano que dictó el acto (artículo 116 LRJPAC).

3. Responsabilidad de las autoridades y personal a su servicio

La LRJPAC en su redacción inicial establecía en el artículo 145.1 que los particulares exigirían "directamente a la Administración pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio", facultando para el ejercicio de una acción de regreso, pero permitiendo en el artículo 146 el ejercicio tanto de acciones penales como "civiles" contra dicho personal.

Ello había planteado no pocos problemas interpretativos y había llevado a soluciones contradictorias, permitiendo incluso que el personal al servicio de la Administración fuera llevado ante los Jueces y Tribunales del orden jurisdiccional civil, lo que arrastraba a la propia Administración a ese orden jurisdiccional si el demandante quería evitar la excepción procesal de falta de litisconsorcio pasivo necesario, cuando la competencia para conocer de su responsabilidad patrimonial correspondía al orden contencioso-administrativo.

De todo esto se ha hecho eco el legislador en la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que manteniendo la existencia de una responsabilidad directa de la Administración frente a los particulares respecto de los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio (artículo 145.1 LRJPAC), obliga a exigir de oficio a éstos las indemnizaciones satisfechas en caso de que hubieran incurrido en dolo o culpa o negligencia graves (artículo 145.2 LRJPAC) -lo que según he expuesto, justifica, a mi juicio, la posterior llamada al proceso contencioso-administrativo de este personal-. La nueva regulación se completa con la supresión de la referencia a la responsabilidad "civil" del personal a su servicio y a su exigencia de acuerdo con lo previsto en la legislación correspondiente (artículo 146.1 LRJPAC) y la expresa derogación de la Ley de 5 de abril de 1.904 y el Real Decreto de 23 de septiembre de 1.904, relativos a la responsabilidad civil de los funcionarios públicos (Disposición derogatoria única, apartado 1, de la Ley 4/1999, de 13 de enero). Lo que mereció un informe favorable del Consejo de Estado dado que "la supresión comentada es coherente con el régimen unificador de la responsabilidad de la Administración establecido en la Ley y evita las dudas que, en la redacción vigente, se han suscitado" (Dictamen de 22 de enero de 1.998, emitido con respecto al proyecto de Ley de modificación de la LRJPAC).

De esta manera quien se crea perjudicado por una actuación de la Administración, sólo podrá dirigir su acción de resarcimiento contra ella, sin que pueda hacerlo conjuntamente contra aquél de su personal que materialmente causó el daño, con la única salvedad de la acción penal.

 

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