PRINCIPIOS PARA UN ESTATUTO MARCO

D. Alberto Nuñez Feijoo

Presidente ejecutivo del Insalud

I.- NECESIDAD DE SU EXISTENCIA.

Es un hecho que los profesionales sanitarios y los demás colectivos de personal que prestan sus servicios en los Centros e Instituciones Sanitarias Públicas han tenido históricamente en España una regulación específica. Esa regulación propia se ha identificado tradicionalmente, como decíamos anteriormente, con la expresión "Personal Estatutario" que deriva directamente de la denominación de los tres estatutos de personal (el estatuto de personal médico, el estatuto de personal sanitario no facultativo y el estatuto de personal no sanitario) de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social. Pero cabe decir, además, que la existencia de una regulación especial para dicho personal es una necesidad objetiva de este peculiar servicio público.

Así lo declaró la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, que tuvo como uno de sus objetivos la unificación de los diferentes regímenes de personal hasta entonces existentes y que sin embargo mantuvo vigente en su totalidad el Régimen Estatutario de este personal, reforzando sus peculiaridades al prever la aprobación de legislación especial para el mismo en su disposición transitoria cuarta. De igual manera la Ley General de Sanidad, en su artículo 84, estableció que un Estatuto Marco regularía la normativa básica aplicable al personal estatutario en todos los Servicios de Salud, estableciendo normas específicas y diferenciadas de las generales de los funcionarios públicos.

En esta misma línea se manifiesta el Anteproyecto de Estatuto Básico de la Función Pública, que ya en su Exposición de Motivos hace referencia a la necesidad de que exista normativa básica específica para el personal sanitario y de las Instituciones del Sistema Nacional de Salud y que contiene el mandato de elaborar el Estatuto Marco que establezca las bases del régimen de este personal, tomando en consideración las específicas características del ejercicio de las profesiones sanitarias, del servicio sanitario-asistencial y las peculiaridades organizativas del Sistema Nacional de Salud (disposición adicional séptima).

Por consiguiente, la necesidad de un Estatuto Marco para el personal estatutario de los Servicios de Salud constituye una exigencia establecida hace tiempo por diferentes normas y que hasta el momento presente no ha sido abordada (Ley 30/84; Ley 14/86).

Es la propia realidad del momento presente la que hace necesario dotar de un contenido normativo uniforme a la regulación de la relación de empleo del llamado personal estatutario sobre el que se acumulan normas pre y postconstitucionales, tanto de aplicación directa como supletorio y con la complicación añadida de ámbitos competenciales diferentes.

Por todo ello, la seguridad jurídica reclama, como unánimemente se ha manifestado, la existencia de una norma básica que ponga fin a tal situación, acomodándola de manera definitiva al marco constitucional.

Mención especial merece la adecuación del Estatuto Marco a los peculiares principios organizativos del Sistema Nacional de Salud, por cuanto constituye una de las piezas angulares de la nueva regulación de su personal.

La organización política y territorial y el esquema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, que establece la Constitución Española, provocan el nacimiento, en el año 1986 y a través de la Ley General de Sanidad, del Sistema Nacional de Salud, concebido como el conjunto de los diferentes Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas con un funcionamiento armónico y coordinado. Papel fundamental en ese funcionamiento desempeña y debe desempeñar la función de coordinación general sanitaria que nuestra Constitución atribuye al Estado (artículo 149.1.16).

Ello, junto al elevado valor social y político que en un Estado de Derecho, constitucionalmente tipificado como social y democrático y de derecho tiene el bien salud, ha motivado que en estos doce años de existencia del Sistema Nacional de Salud se hayan producido numerosos análisis, informes y propuestas tendentes a consolidar, modernizar y mejorar nuestro sistema sanitario público.

El más relevante de ellos lo constituye el Acuerdo Parlamentario para la Consolidación y Modernización del Sistema Nacional de Salud, aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados el día 18 de diciembre 1997, en cuyo apartado 10 se considera imprescindible el establecimiento de un nuevo modelo de relaciones laborales para el personal estatutario de los Servicios de Salud, a través de un Estatuto Marco que debe desempeñar un papel nuclear como elemento impulsor de la dinámica de evolución, desarrollo y consolidación de nuestro Sistema Sanitario Público.

Más en concreto, el propio Congreso de los Diputados considera necesario el establecimiento, por ley básica, de un nuevo modelo. para el personal estatutario de los servicios de salud, compatible con la autonomía de gestión de los centros, a fin de alcanzar los siguientes objetivos:

1. Regular las peculiaridades de¡ personal estatutario de las instituciones sanitarias públicas mediante un estatuto profesional propio, de carácter básico para todo el sistema, sin perjuicio de su desarrollo por las Comunidades Autónomas.

2. Fomentar la descentralización de los procesos de selección y promoción profesional en el plano de las organizaciones proveedoras, garantizando con criterios objetivos la calidad de los servicios.

3. Flexibilizar el régimen de dedicación, mediante una mayor personalización de las condiciones de trabajo y hacer efectiva la participación de los profesionales en la toma de decisiones de los centros.

4. Adecuar las plantillas a las necesidades efectivas de las instituciones y regular la negociación colectiva a nivel de centro, bajo pautas comunes a todo el sistema, por lo que se refiere al volumen total de empleo en el sector y a las condiciones salariales básicas.

5. Profesionalizar la función directiva y establecer mecanismos de evaluación de los equipos de dirección.

La elaboración de un estatuto marco, como nuevo modelo de relaciones de los profesionales del sector sanitario, debe dar respuesta, ineludiblemente, a los planteamientos formulados por el Congreso de los Diputados y reflejados en el apartado precedente.

II.- EL CARÁCTER BÁSICO DE LA NORMA.

El carácter básico de la norma deriva de lo establecido en la Constitución (apartado 18 del artículo 149) según la cual el Estado tiene competencia exclusiva, entre otras materias, sobre las bases del régimen estatutario de sus funcionarios.

Según el Tribunal Constitucional, lo que la Constitución persigue al conferir a los Organos Generales del Estado la competencia exclusiva para establecer las bases de la ordenación de una materia determinada es que tales bases tengan una regulación normativa uniforme y de vigencia en todo el Estado, lo cual asegura, en aras de intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autónoma, un común denominador normativo, a partir del cual cada Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le convengan (sentencias del Tribunal Constitucional de 28 de enero, 8 de julio y 30 de noviembre de 1982).

Esta idea es, por tanto, el principio inspirador del proyecto normativo. Ahora bien, también ha dicho el Alto Tribunal que esa regulación estatal no puede ser completa, no ha de agotar toda la normación mediante un uniformismo completo; por el contrario, nuestra ley de leyes ha querido que esa uniformidad se reduzca a "lo básico" y que tras ese nivel pueda y deba jugar el particularismo y las políticas propias de cada Comunidad Autónoma.

Una consecuencia de lo dicho es que el Estado no puede agotar la regulación de la materia, siendo necesario que reserve un ámbito sustancial de la misma para que las Comunidades Autónomas puedan ejercer su propia competencia normativa. También es evidente el cumplimiento de estas condiciones por parte del proyecto normativo básico al ser en último extremo una exigencia de carácter constitucional.

III.- LA PECULIAR NATURALEZA JURIDlCA DE LA LLAMADA RELACION ESTATUTARIA

Uno de los principios inspiradores del documento de trabajo para el Estatuto Marco es su clara inclusión dentro del concepto genérico de función pública, a través de una relación funcionarial especial (art. 1), culminando de este modo el proceso de evolución doctrinal, jurisprudencias y normativa que el propio concepto de personal estatutario ha conocido desde su nacimiento, muy cercano a la relación laboral común, hasta su situación actual, totalmente integrado en el ámbito de las relaciones de servicios propias del Derecho Administrativo.

La tipificación del personal estatutario como funcionario público no ha de suponer, sin embargo, una burocratización paralela de los servicios sanitarios. La conceptuación de estos como servicio público y la de su personal como funcionario, no ha de impedir en modo alguno la necesaria agilidad en su gestión, que ha de estar orientada a facilitar al ciudadano una prestación preventiva, asistencial y rehabilitadora, una prestación integral, en suma, presidida por los principios de eficacia, celeridad, economía y flexibilidad, tal y como proclama la Ley General de Sanidad.

Por ello, la integración del personal estatutario dentro del concepto global de función pública se efectúa a través de una relación funcionarial especial que, en diversos aspectos, se separa de la común y general de los funcionarios públicos.

Puede decirse que se supera así la consideración del personal estatutario al servicio de las instituciones sanitarias como un tercer género intermedio entre lo laboral y lo funcionarial, si es que ya no lo estaba por la propia Ley de la Función Pública (Ley 30/84), y la progresiva homogeneización de la regulación del personal estatutario de las Instituciones Sanitarias a la propia de los funcionarios públicos en una abundancia de materias (tales como las retribuciones, provisión de puestos de trabajo, etc. ... ).

Tal consideración es completamente acorde a la Constitución, que no hace distingos en la relación de empleo del personal al servicio de las Administraciones Públicas, pero fundamentalmente es conforme al progresivo acercamiento de las relaciones laborales y las relaciones funcionariales en el seno de las Administraciones Públicas, que atempera las diferencias existentes entre las mismas sobre la base de la Constitución: derechos de sindicación, negociación colectiva, huelga, acceso a las funciones públicas conforme a los principios de igualdad, mérito y Capacidad, régimen de incompatibilidades, respeto a los derechos de los usuarios, garantías de imparcialidad en el ejercicio de sus funciones, etc...

Desde otro punto de vista se puede decir que, salvada en cierta medida la dicotomía funcionarial-laboral por la propia evolución de las cosas, se atiende en esencia no a la naturaleza formal del vínculo jurídico que relaciona al empleado con la Administración sino a las diferencias sustanciales de fondo.

Desde esta perspectiva es claro el sin sentido de un tercer género -estatutario sanitario- entre lo funcionarial y lo laboral y la validez de su consideración como una forma más de la función pública, aunque especial por la propia naturaleza de las funciones que desempeña y que se refieren a un bien jurídico diferenciado del resto de la función pública y además de carácter primario, cual es la vida y la protección de la salud.

IV.- PRINCIPIOS Y CRITERIOS DE ORDENACION DEL REGIMEN DEL PERSONAL ESTATUTARIO.

V.- LA CLASIFICACION PROFESIONAL.

Los criterios de clasificación del personal estatutario manejados por las Administraciones Sanitarias para el Estatuto Marco ordenan esta materia dotándola de una sencilla sistematización.

Por último, la clasificación por el tipo de nombramiento distingue entre el personal fijo y el personal temporal, ordenando estos últimos en interinos (cuando desempeñan funciones de carácter ordinario y permanente), sustitutos (cuando realizan estas funciones durante las vacaciones, permisos y demás causas de ausencia temporal) y eventuales (en los casos en que la prestación de actividades o servicios determinados tienen carácter coyuntural o extraordinario o se realizan a tiempo parcial como complementarios de una reducción de jornada, acompañada de jubilación parcial, que esté prevista en un Plan de Ordenación de Recursos Humanos) (art. 8).

VI.- ORDENACION Y PLANIFICAClON DE RECURSOS HUMANOS

La línea de trabajo ha de ser respetuosa con las competencias de las Comunidades Autónomas cuando afronte la cuestión relativa a la ordenación de la prestación de servicios. En tal sentido los criterios y sistemas para la ordenación del personal estatutario y los mecanismos e instrumentos para su integración en las distintas Instituciones, Centros, Unidades y Servicios, se entregan al ámbito de cada Servicio de Salud, tomando en consideración las peculiaridades de los distintos colectivos, grupos y categorías funcionales de personal y las características organizativas de los diferentes Centros, Instituciones, Unidades y Servicios (art. 9).

Una cuestión siempre compleja es la referente a delimitación de la movilidad geográfica y a la movilidad funcional cuando desde el punto de vista organizativo se muestra absolutamente necesaria. El principio del que se parte es el respeto a la prestación de los servicios dentro del ámbito geográfico que se precise en el nombramiento. Ahora bien, las necesidades organizativas pueden exigir en determinadas ocasiones (debidamente objetivadas) que el personal estatutario preste sus servicios fuera de dicho ámbito (a este respecto conviene recordar que dicha posibilidad está en el momento actual establecida en el marco de la Ley General de Sanidad). Para cuando el supuesto contemplado ocurra habrá que estar en primer lugar a lo dispuesto en los correspondientes Planes de Ordenación de Recursos Humanos por lo que, en principio, salvo supuestos muy excepcionales no se podrá traspasar los límites del área de salud (art. 10).

En cuanto a la movilidad funcional, se prevé la posibilidad de que el personal estatutario podrá recibir el encargo temporal de desempeñar funciones correspondientes a un nombramiento de grupo o subgrupo igual o superior, siempre que ostente los requisitos para ello, percibiendo las retribuciones correspondientes a las funciones efectivamente desempeñados. Asimismo, se contempla la posibilidad de que el personal estatutario podrá recibir el encargo temporal -no más de seis meses- de desempeñar funciones correspondientes a un nombramiento de grupo o subgrupo inferior, percibiendo la totalidad de las retribuciones propias de su nombramiento. En todos los casos, los supuestos de movilidad funcional estarán supeditados a la previa aceptación expresa del interesado, garantía esta que impide una utilización espuria de esta figura (art. 11).

VII.- SELECCION DE PERSONAL ESTATUTARIO.

Los principios inspiradores de la relación estatutaria parten del respeto a la autonomía de gestión de los Centros o Instituciones. En tal sentido la selección del personal estatutario fijo se efectuará por cada Centro, Institución Sanitaria o Servicio de Salud, a través de convocatoria pública y mediante procedimientos que garanticen los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.

Otro tanto hay que decir respecto a la selección del personal estatutario temporal que corresponde a cada Centro, Institución Sanitaria o Servicio de Salud a través de procedimientos que cuenten con la participación de la Organizaciones Sindicales más representativas en el ámbito de cada servicio de salud. De este modo, se promueve la vinculación directa de los profesionales a los centros e indirectamente al sistema.

VIII.- LA REVOCACION DEL NOMBRAMIENTO.

Una de las novedades polémicas es la llamada revocación del nombramiento, que tiene lugar en los casos excepcionales en que un profesional no mantenga el nivel de competencia para ejercer o desarrollar de manera eficaz las actividades y funciones propias de su nombramiento (art. 23.1). Si se examina con detenimiento lo que queda expuesto, se caerá en la cuenta de que no encontramos aquí ante una ineptitud sobrevenida, tal y como se ha entendido siempre en el ámbito laboral puro.

Si resultara acreditada la insuficiencia técnica o profesional del interesado se acordará la obligatoria realización de un programa específico de formación complementaria, que será organizado y financiado por el Servicio de Salud y durante el cual el interesado pasará a la situación de excedencia forzosa. En fin, finalizado el programa de formación, el interesado tiene que someterse a una prueba de competencia profesional ante un tribunal designado al efecto, constituyendo el resultado de la prueba la única causa para la reincorporación del interesado o la revocación de su nombramiento (art. 23.3 y 4).

A todo lo anterior hay que añadir que cabe la recuperación de la condición de personal estatutario, la cual ha de ser concedida si queda acreditada, tras el oportuno expediente, la desaparición de la causa objetiva que la motivó (art. 24).

En definitiva, parece que existen suficientes garantías y apoyos para que esta cuestión pueda resolverse satisfactoriamente.

IX.- DERECHOS Y DEBERES.

En materia de derechos y deberes el documento efectúa una sistematización actualizada y acomodada a los tiempos actuales.

Por lo que respecta a los deberes destacamos como el ejercicio de la profesión o el desarrollo conjunto de las funciones que correspondan al nombramiento han de llevarse a efecto con lealtad, eficacia y con observancia de los principios técnicos, científicos, profesionales, éticos y deontológicos que sean aplicables.

Además, se introduce la nueva cultura de la ética de los costes al exigirse que la utilización de los medios, instrumental e instalaciones han de utilizarse con criterios de eficiencia y evitar su uso ilegítimo en beneficio propio o de terceras personas (art. 27).

X.- SISTEMA RETRIBUTIVO.

El principio inspirador del sistema retributivo es el de la flexibilización y personificación del sistema retributivo. Obedece por tanto a los principios de cualificación técnica y profesional, de motivación del personal y de incentivación de la calidad del servicio (art. 31.1).

La necesaria unificación se lleva a cabo a través de las retribuciones básicas (sueldo, trienios y pagas extraordinarias), cuya cuantía será igual en todos los Servicios de Salud. Es en la retribución complementaria donde las Comunidades Autónomas gozan de un ámbito de actuación como constatación de la realidad actual (art. 32.3 y 4).

Por otro lado, cuando se establezca una planificación global de la actividad de un equipo de trabajo, de una unidad o de un servicio, podrá fijarse, con carácter indicativo, el importe máximo de la retribución complementaria variable a percibir por el conjunto del personal que forme parte del mismo, constituyendo tal circunstancia una novedad digna de mención (art. 32.6).

XI.- SITUACIONES DEL PERSONAL.

En lo que se refiere a las situaciones del personal, se efectúa la correspondiente sistematización de una materia tan compleja, remitiendo, los supuestos y efectos de cada una de las situaciones a lo establecido en las normas sobre función pública de la correspondiente Administración Pública, con las peculiaridades establecidas en la nueva regulación o en las normas sobre el personal estatutario del Servicio de Salud (art. 36).

Se garantiza la movilidad dentro de la totalidad del Sistema Nacional de Salud, articulada a través de procedimientos basados en los principios de igualdad, mérito y capacidad (art. 28 y 42).

Igualmente, se regula la situación de servicios en otro régimen jurídico a quienes acepten la oferta de cambio de su relación de empleo que efectúen los servicios de salud al personal estatutario fijo, bien para mantenerse prestando servicios en el centro o institución de destino, si a éste se le otorga personalidad jurídica como Entidad de naturaleza o titularidad pública, bien para acceder a otro centro o institución cuya gestión se adapte a lo anteriormente indicado (art. 39).

De otra parte, deberá tenerse presente también la incidencia del régimen de excedencias establecido por otras leyes y que necesariamente tienen que tener aquí una repercusión (por ejemplo, excedencia por cuidados familiares).

XII.- REGIMEN DISCIPLINARIO.

El principio del que se parte en esta materia es el de la existencia de un régimen disciplinario común. Además, en, el documento de trabajo se han volcado los principios constitucionales elaborados a lo largo de los últimos años y que constituyen una garantía para el personal estatutario (art. 44).

Si bien son los Servicios de Salud los que deben corregir disciplinariamente las infracciones que cometa su personal estatutario, las sanciones que en su caso se impongan tendrán validez y eficacia en todos los Servicios de Salud (art. 44.2). En fin, con la finalidad de garantizar una homogeneidad en esta importante materia el documento de trabajo tipifica las faltas muy graves y enumera una serie de faltas graves y leves, a reserva de las que las leyes de cada una de las Comunidades Autónomas pudieran establecer (art. 45 a 47).

XIII.- REPRESENTACION, PARTICIPACION Y NEGOCIACION COLECTIVA.

En lo que se refiere a estas cuestiones se posibilita tanto un acercamiento de la negociación al Centro, como un mecanismo de negociación común a todo el Sistema, y de coordinación de todas las Administraciones Públicas.

Quizás deba destacarse la existencia de una mesa de negociación del Sistema Nacional de Salud. Se concibe vinculada al Consejo lnterterritorial del Sistema Nacional de Salud y en cuanto a sus funciones, y con respeto como es natural de las competencias exclusivas de cada Administración Pública o Servicio de Salud, se le atribuyen los criterios generales de coordinación sanitaria que en su caso se refieran a condiciones salariales básicas y al volumen global de empleo en todos los Servicios de Salud; los proyectos de disposiciones de carácter básico relativos al personal estatutario de los Servicios de Salud; los programas para la formación continuada del personal estatutario que se elaboren conjuntamente por todos los servicios de salud; los Planes de Ordenación de Recursos Humanos que tengan el mismo ámbito y los criterios generales para la homologación de las distintas clases o categorías funcionales de personal estatutario, cuando ello resulte necesario para articular la movilidad de este personal entre los diferentes Servicios de Salud (art. 57).

XIV.- OTRAS CUESTIONES.

En fin, es de destacar los esfuerzos que se realizan en pro de la coordinación de las Administraciones Públicas en materia de personal de los Servicios de Salud, estableciendo órganos de coordinación para armonizar las políticas sobre los recursos humanos en el seno del Consejo lnterterritorial y en los comités, comisiones y grupos de trabajo que se constituyan al efecto (art. 58). La posibilidad que se otorga a los Servicios de Salud para expedir nombramientos de eméritos a favor de personal facultativo o diplomado sanitario jubilado, con carácter excepcional y cuando los méritos relevantes de su curriculum profesional así lo aconsejen, desempeñando dichos profesionales eméritos actividades de consultaría, informe y docencia (Disposición Adicional 31). La referencia que se efectúa a la Función Directiva Profesional en el sentido de que el procedimiento para la provisión de dichos puestos, que se establecerá en cada Servicio de Salud, debe atender a criterios de competencia profesional y experiencia (Disposición Adicional 7). Y por último, y sin que hayamos pretendido realizar una enumeración exhaustiva, la previsión establecida para la relación laboral especial del personal residente en formación, que se atribuye al Gobierno mediante Real Decreto y que será aplicable a los profesionales que reciben formación especializada en Ciencias de la Salud a través del sistema de Residencia en todos los Centros Sanitarios, públicos o privados, acreditados para impartir dicha formación (Disposición Adicional 80).

En fin, hay que terminar esta breve disertación sobre los principios inspiradores del Estatuto-Marco con la advertencia de que no se trata de un trabajo cerrado y definitivo y, por tanto, ajeno a cualquier modificación razonable que pueda plantearse.

La importancia del fin perseguido, que no es otro que el logro de un Estatuto de Personal que sirva adecuadamente a la sociedad española de este momento, obliga necesariamente a ponderar y sopesar con prudencia los pasos que deban darse, pero sin abdicar de la necesaria adaptación de los antiguos estatutos y de una consideración última que está implícita en todo el proceso normativo y que se puede enunciar de una manera sencilla: los recursos humanos del Sistema Nacional de Salud, que constituye el mayor capital del mismo, deben cumplir eficazmente la misión que les está encomendada y definida en la Constitución, texto fundamental que ampara el derecho a la protección de la salud de todos los españoles.

En consonancia, con lo anterior, y a modo de conclusión, permítanme que subraye cinco ideas que considero importantes.

En primer lugar, que el Estatuto Marco -previsto y anunciado por la Ley General de Sanidad hace más de doce años- es una oportunidad histórica para cohonestar el marco de la prestación de servicios del personal del Sistema Nacional de Salud con una moderna gestión del Sistema.

En segundo lugar, que el Estatuto Marco responde a la necesidad de cohesionar el Sistema Nacional de Salud, articulado a través de los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas, ámbito trascendental para la sociedad española.

En tercer lugar, que el Estatuto Marco elimina la arcaica situación actual, configurada por Estatutos preconstitucionales y por innumerables normas de distinto rango, no siempre fácil de clarificar, eliminando la incertidumbre y otorgando una mayor seguridad jurídica.

En cuarto lugar, que el Estatuto Marco se reduce a los contenidos más básicos y definidores que fundamentan lo más originario del personal al que se dirige, sin menoscabar el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas.